Hace justamente ocho años que fue sancionada la última Constitución Provincial, cuya vigencia se malogró por causa de un decreto del Poder Ejecutivo.
En este interregno, no han faltado estudios que demostraran cuanto de bueno contenía en materia de garantías, régimen económico y del trabajo, organización judicial, educacional, municipal y policial, -aparejado como fama a las deficiencias naturales en cualquier obra legislativa-, como tampoco se han escaseado los hechos institucionales y políticos que revelaran el acierto de los constituyentes de ese entonces.
Por sobre sus ventajas, puntualizadas en el curso que di en la Facultad de Ciencias Jurídicas, a fines del año 1921, la nueva Constitución ofrecía un mérito principalísimo, vista a través de los principios democráticos: era el fruto de los dos partidos políticos más poderosos en que se dividía la opinión pública de la Provincia, obtenido al final de nueve meses de estudio y discusión. Hasta hoy, hemos tenido constituciones sancionadas por el partido gobernante en asambleas breves y silenciosas, fundidas en el molde sugerido por el Gobernador, muy ponderables si se quiere, pero carentes de ese aliento vivificantes que viene del pueblo como prueba de su grandeza misma.
Al cabo de los años transcurridos, demostrativos de cómo se perdió la posibilidad de la reforma, por mucho tiempo, es el caso de preguntarte: ¿Cuándo tendrá Santa Fe una Constitución en concordancia con su vitalidad, con su progreso, con su destino; una Constitución que no sea la obra de un Gobierno, sino el resultado de la colaboración inteligente de los partidos políticos en que se distribuye la opinión?
Difícilmente podrá darse la respuesta, y en esta falta de respuesta se encontrará la explicación del esfuerzo patriótico que animara a los ex constituyentes en la defensa de su obra, injustamente atacada por quienes no quisieron o no supieron comprenderla, y por quienes olvidaron que el más alto homenaje debido a la entidad de la Patria es el de la verdad y la sinceridad, como lo dijera ese gran espíritu que se llamó Joaquín V. González, en el "Juicio del Siglo".
Sucinta respuesta a las críticas formuladas
No obstante haber pasado el momento de la discusión, es oportuno contestar los tres cargos principales levantados contra la última Convención Constituyente: el de la facultad de prorrogar sus sesiones, el de las reformas religiosas y el del régimen electoral.
La hora presente permite esta breve contestación, adaptada a una hoja periodística. La distancia de los acontecimientos nos hace más imparciales y la imparcialidad más justa, según las palabras de Lamartine.
La prórroga. La Convención prorrogó sus sesiones porque no le bastaron, para llenar su cometido, los tres meses de tiempo que le dio la Legislatura, abrogándose una facultad que no se le acuerda en los artículos 139 y 140 de la Constitución que se iba a reformar. Tan es así que las convenciones reunidas en Santa Fe los años 1863, 1872, 1883 y 1890 no se vieron condicionadas por un plazo legislativo. Y si estos antecedentes propios no bastaran, se encuentran precedentes en favor de la prórroga en Buenos Aires, en Córdoba, en Tucumán, y recientemente en Salta (julio de 1929).
Dentro de sus facultades implícitas obró la Convención de 1921, y puede consultarse al respecto la opinión de eminentes tratadistas americanos y el debate que tuvo lugar en la Cámara de Diputados de la Nación, en el mes de septiembre de 1922.
Las reformas religiosas. En cuanto a las "reformas" religiosas, ellas consistieron en no incluir en el articulado ninguna disposición al respecto, por razón de estricto sentido constitucional. Entendimos, muchos de los convencionales que hemos oído en silencio algunos discursos enciclopédicos sobre la existencia o no existencia de Dios, que las Constituciones Provinciales no pueden legislar en materia religiosa, por corresponder a la Constitucional Nacional todo lo concerniente al culto. Y que, si bien es verdad que la mayoría de las Cartas provinciales contienen preconceptos relativos a la religión, muchos de los cuales van más allá de la Constitución Nacional misma, ello importa apartarse de los verdaderas principios y trasgredir las fronteras que esta señala en los artículos 5 y 31.
El tema ha sido desarrollado in extenso por el doctor David Peña, en el diario "La Prensa" (1923), quien indica a la Constitución de 1921 como "el ejemplar que representa el más avanzado esfuerzo en la materia, entre todos nuestros Estados Federales".
Las Constituciones de Entre Ríos y San Juan ofrecen antecedentes en prueba de la teoría mantenida por la Convención de que tratamos.
El régimen electoral. El régimen sancionado no alteraba en nada el equilibrio político electoral que existe en nuestra Provincia, virtualmente dividida en Norte y Sud. Manteníase el statu quo, ya que se presentaban dificultades insalvables para una modificación substancial.
Se ajustó la representación legislativa al último censo, como debía hacerse, ajuste que mejoraba al Norte y al Sud en igual proporción.
Esto quedó comprobado en una reunión de "notables", antes de sancionarse en la Asamblea el convenio "ad referendum" firmado en Rosario por representantes de los dos partidos que intervinieron en la reforma. Prueba de ello se encuentra en el hecho de que el régimen establecido mereció la totalidad de los votos radicales y demócratas, con algunas reservas individuales.
La necesidad de las reformas constitucionales
Por admirable que fuera la contextura de una obra jurídica, nunca será lo suficientemente genial para eternizarse.
La constitución de un Estado no es, sino un instrumento de gobierno, que debe sufrir los cambios y las mejoras impuestas por la necesidad social y por la práctica del Gobierno mismo. No hay constituciones definitivas, por idéntica razón de que no existen organismos inmutables en la vida animal. Las constituciones sufren en su estructura, a través del tiempo, las alteraciones impuestas por los factores que regulan la vida de relación: factores históricos, económicos y morales, determinantes de nuevas costumbres y leyes.
Y si bien es cierto que los cambios sociales son siempre lentos, y que las constituciones pueden presidir esos cambios, a veces por muchos años, sin que la necesidad de la reforma se haga sentir mayormente, también lo es que esta no debe demorarse cuando se ha demostrado la conveniencia de ella.
La necesidad de revisar la Constitución que rige en la actualidad, ha sido puesta de manifiesto por todos los Gobiernos y partidos políticos, a contar del año 1912. Correspondería llevar a la práctica la revisión reclamada, cuanto antes sea factible, ya que un írrito decreto vino a malograr la Constitución de 1921, valiosa siempre para el acervo de nuestro derecho público provincial.
Leandro Meiners. Buenos Aires, agosto de 1929
¿Qué juicio le merece la Constitución que fue sancionada en el año 1921?
La Constitución de 1921, consulta los principios doctrinarios más elevados, y tiene, muy en cuenta, la experiencia resultante de nuestras prácticas gubernativas. Es moderna y progresista, sin ser una Constitución de vanguardia, Facilita la armonía de los poderes; aumenta la potestad legislativa; mantiene al P. E. con las atribuciones que ha menester; organiza un verdadero Poder Judicial, garantizado su desenvolvimiento e imparcialidad; y sanciona un régimen municipal autónomo, que es el más perfecto y completo de la República.
Su contenido alimenta la "preocupación social", característica de los estatutos de postguerra, cuyos tipos serían la carta de Polonia, en Europa, y la de Honduras, en América; pero, no abandona el concepto individualista, de que está imbuido aún nuestro derecho público.
Este equilibrio entre las orientaciones societarias e individualistas, que valora la nueva Constitución, ha sido hallado en un cuerpo constituyente compuesto por las dos fuerzas políticas más importantes de la Provincia: la Unión Cívica Radical y el Partido Demócrata Progresista. Fruto de largos debates, que abarcaron cincuenta sesiones laboriosas, como nunca tuvieron lugar en ningún cuerpo legislativo de Santa Fe, ha nacido al calor de firmes ideales y lleva el sello de la mayoría radical, que se mantuvo triunfante en todo momento, resistiendo los trasplantes extranjeros y las iniciativas prematuras o arriesgadas, propuestas por quienes no tenían, entonces, la responsabilidad del gobierno.
Han de encontrarse en ella, los naturales defectos que acompañan a toda obra legislativa; pocos, por cierto, si se tiene en cuenta la pugna de principios y la inevitable pasión política. Más también se hallará en su artículo 175 el medio de corregirlos, que no es otro que el de las reformas parciales, previa sanción legislativa, y consulta al pueblo por sí o por no.
A fin de fundamentar mi opinión y facilitar a los lectores un juicio propio sobre el mérito de la Constitución de 1921, me permito ofrecer una exposición de las principales reformas contenidas en ella, por materia.
Materia Procesal. Destierro del procedimiento inquisitivo actual. Abolición del decreto del sumario Incomunicación del procesado. Colonias penales agrícolas. (Arts. 7, 9, 10, 11, y 12).
Materia Administrativa. Estabilidad del empleado público. (Art. 15), Restricciones de carácter legal y moral para ocupar puestos públicos (Art. 11). Medio rápido y expeditivo para garantizar los derechos que hayan podido ser lesionados por un empleado o corporación administrativa (Art. 17). Más completa publicidad de los actos públicos y de cuanto se relacione con los fondos públicos (Arts. 33, 34, y 67 inc. 9).
Materia Económica y del Trabajo. Normas destinadas a elaborar una completa legislación obrera. Progreso social. Comodidad, salud seguridad y bienestar general de los obreros. Venta de tierras a agricultores, adquiridas con recursos especiales. (Arts. 28, 29, 30 y 32).
Materia Financiera. Sistema equitativo, proporcional y progresivo de impuestos, tasas y mejoras. (Art, 62 inc. 4). Medida más exacta para contratar empréstitos (Art. 67 inc. 5). Mayor contralor sobre las rentas públicas (Art. 106 y 107). Perfecta distribución de las rentas a las reparticiones autónomas (Art. 108). Prohibición de sancionar gastos sobre tablas por más de cinco mil pesos (Art. 62 inc. 23).
Materia Legislativa. Autonomía de la Legislatura para abrir y prorrogar sus sesiones por sí misma (Art. 44.) Tratamiento de los diplomas por la Suprema Corte, si la Legislatura no los trata dentro de un mes (Art. 46). Amplio derecho de investigación parlamentaria (Art. 52). Renovación simultánea de la Legislatura con el P. E. (Art. 43).
Materia Ejecutiva. No hay mayores reformas en esta materia. El gobernador será elegido por electores y suplentes. (Art 89), previa convocatoria del P. E. o en su defecto de un quinto de sus miembros (Arts 92).
Materia Judicial. Se crea la Suprema Corte, que tendrá las atribuciones señaladas en el Art. 122, y nombrará el personal de la administración judicial, a propuesta, en terna, de las Cámaras de Apelación (Arts. 109 y 119). Juzgados seccionales en los Departamentos (Art. 121). El retardo de los fallos es causa grave a los efectos del enjuiciamiento de los magistrados (Arts. 125 y 126). Admite la Instancia única para las causas civiles de cuantía, inferior a cinco mil pesos y en las criminales que se determinen (Art. 130) Jury de enjuiciamiento para todos los magistrados, salvo para los miembros de la Corte, sujetos a juicio político (Arts. 132 y 137). Inamovilidad de los jueces (Art. 115).
Materia Municipal. Los municipios se dividen en tres categorías, según la población, y se sanciona un régimen especial para cada categoría (Art. 139). Los municipios de primera categoría (más de 25.000 habitantes) se darán su propia ley municipal, por medio de una Convención, ley que será sometida a la Legislatura para su aprobación (Art. 149 y 150). Independencia (Art. 143) Iniciativa, revocación referéndum (Art. 145). Voto a la mujer y a los extranjeros (Art. 144).
Materia Educacional. Autonomía (Art. 164). Escalafón y estabilidad (Art. 164). Destino del 25 % de las rentas generales, como mínimum, a la educación (Art. 166).
Materia Electoral. Con leves modificaciones, se mantiene el régimen actual, ajustando la representación al último censo, como lo exige la constitución vigente. El statu quo fue la solución que se halló para salvar la reforma, en presencia de intereses políticos irreductibles, y ante la necesidad de mantener el equilibrio del Norte y el Sud, en que se divide la Provincia, virtualmente.
Otras Reformas. En materia religiosa, "la Legislatura no podrá dictar leyes que restrinjan o protejan culto alguno" (Art, 6), lo que equivale a sancionar la más amplia tolerancia y el más formal respecto a todas las creencias.
Reformas parciales a la Constitución, sometida al pueblo por si o por nó, previa sanción legislativa (Art. 175).
Prohibición de las loterías y Juegos de azar (Art. 13).
¿El Decreto que la desconoció puede ser un obstáculo para su vigencia?
Dicho decreto está viciado de insanable nulidad, por trasgredir las atribuciones del P. E. y no puede ofrecer obstáculo alguno a la vigencia de la nueva Constitución. Así lo entendió en 1921, cuando, encontrándome a cargo de la Cartera de Gobierno, presenté mi renuncia indeclinable, como anticipo a mi negativa de suscribirlo.
No se concibe, dentro de los principios republicanos democráticos, que un Poder Ejecutivo, pueda erigirse en único juez para formular objeciones, aceptar o rechazar la Constitución dictada por una Convención Constituyente. Esto es tan elemental que aún hoy cuesta creer que haya sucedido en alguna ocasión, cuando la historia de las democracias no registra caso parecido.
El decreto de desconocimiento "desbarata el trabajo, de tramitación de una doctrina, pero olvida que la doctrina queda en pie. Las ideas que se atajan son las que más empujan", como me escribiera el doctor David Peña, ilustre santafecino, con palabras casi proféticas.
Si bien es verdad que la Honorable Legislatura al sancionar la ley de reformas a la Constitución, fija un término de tres meses para cumplir la tarea, no es menos cierto, para quienes lean honradamente (Art. 139 de la Constitución vigente, que esta no la faculta a dar plazo alguno.
Pudo la Convención Constituyente, como lo hizo, prorrogar el plazo, en virtud de sus facultades implícitas y de los presentes nacionales que abonan la materia, reunidos en el notable discurso que pronunciara el Dr. Víctor R. Petenti en la sesión del 10. de Junio de 1921.
Aun reconociendo que se discute en doctrina la facultad de las Convenciones a prorrogar sus sesiones, y admitiendo lo que rechaza Dugult (ver pag. 529 de su Manual de Derecho Constitucional) de que "el legislador ordinario pueda limitar los pode es del legislador constituyente", sería la Legislatura la encargada de resolver sobre la legalidad de esa prórroga y nunca el Poder Ejecutivo (ver Esmein. Derecho Constitucional. Pag. 755 y 756 Ed. 1899). Ninguno de los constitucionalistas que pusieron en tela de juicio el derecho de la Convención a prorrogar sus sesiones. (Montes de Oca y González Calderón) autorizó el desconocimiento decretado por el P. E.. Por contrario, este último, señaló expresamente a la Legislatura como el poder encargado de dar la solución.
"El Poder Ejecutivo no ha obrado "secundum legem", sino "praeter legem", lo cual, en buenos principios basta para invalidar su decisión. Se trata de un acto de voluntad soberana, expresada primero en la Legislatura, al declarar la necesidad de la reforma constitucional, y luego en la Convención, al sancionar tal reforma, por lo que en todo caso ella ha de ser el árbitro final de la contienda" (Opinión del doctor Rafael Bielsa, actual Rector-interino de la Universidad del Litoral, publicada en 1921).
Admitamos, pues, que la Legislatura que dio el plazo se pronuncie sobre la validez de la prórroga de ese plazo, y si su pronunciamiento fuera favorable, como lo espero, la Constitución de 1921 entraría en vigencia sin inconvenientes, ya que el término de duración fue la única objeción que se hizo en el decreto del 27 de agosto de 1921, el cual reconoció, de paso, "la encomiable labor doctrinaria realizada por los miembros de la Convención Constituyente".
¿Qué juicio le merece la medida que se propone adoptar el actual Gobierno?
Consecuente con lo expuesto, me merece el mejor de los juicios el proyecto de ley del P. E. enviado a la Legislatura, por el que se reconoce la validez de la prórroga y se pone en vigencia la Constitución de 1921. Constituye una prueba de respeto a la ley, digna, por cierto.
No obstante militar en filas contrarias a las que dieron origen al gobierno actual, a fuer de imparcial, debo declarar que el mensaje que acompaña a dicho proyecto es una pieza medulosa, serena y brillante, destinada a honrar a quien la suscribió.
Tan solo lamento que la Constitución de 1921, obra de superación de una mayoría radical -como lo reconoce con Justicia el aludido mensaje- haya tenido que esperar del adversario político el impulso necesario a su perdurabilidad. Pero, quizás, por eso mismo, por la comunión del esfuerzo de los dos partidos, está destinada, como ninguna otra, a ser la Constitución de todos los santafecinos.
Leandro Meiners. Buenos Aires, Abril de 1932
Notas textuales publicadas por el Diario El Orden en los días fijados
