El presente capítulo analiza, desde la perspectiva de las políticas de comunicación, el ciclo kirchnerista en curso (período 2003-2013) a partir del examen de variables de análisis clave del sistema de medios. Estas variables son la estructura del sistema y su régimen de propiedad; la lógica de funcionamiento económico del sector; la triple función del Estado como autoridad de aplicación de la normativa, operador de emisoras y financiador de emprendimientos; el tipo de acceso social a los medios (tanto a su propiedad como a su programación); y la regulación de los contenidos.
Los (hasta ahora) diez años de ejercicio de gobierno por parte de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011; 2011-2015) constituyen la continuidad constitucional más extendida de los últimos cien años en el ejercicio de la presidencia. En este ciclo, las políticas de comunicación alcanzaron un protagonismo inédito en la agenda política y trascendieron el debate especializado delos profesionales y analistas de los medios para nutrir la discusión en el espacio público.
El capítulo ensaya un sintético panorama de los hitos en materia de políticas de comunicación desde diciembre de 1983, como encuadre en el que se inserta el ciclo kirchnerista, que por ser el objeto de análisis del presente texto requerirá una exploración más detallada.
El estudio de las mutaciones del espacio público en la Argentina no puede prescindir de la consideración de las condiciones en que se producen y circulan masivamente la información y la comunicación, recursos esenciales de la socialización. Esas condiciones fueron transgredidas por las políticas del kirchnerismo, fundamentalmente durante las presidencias de Cristina Fernández.
Medios y democracia pos 83
Los treinta años que separan al presente de la recuperación del régimen constitucional exhiben cambios significativos en el sistema de medios. Sus contenidos, su estructura de propiedad, su propia definición desafiada por nuevos contornos tecnológicos y su discusión por parte de la sociedad, presentan modificaciones notables. Si bien la adscripción al lucro moldeó buena parte de las últimas tres décadas como principio rector del funcionamiento de los medios, en los últimos años la discusión sobre la comunicación introdujo un complemento innovador.
En materia de contenidos, el cambio más sobresaliente desde la recuperación del régimen constitucional es el destierro de la censura directa ejercida hasta los años 80 no sólo por gobiernos militares, sino también por civiles en el siglo pasado (por ejemplo, los cierres de diarios y revistas en los dos primeros gobiernos de Juan Perón; el manejo discrecional de las cuotas de importación de papel en varios gobiernos o el decreto 1.774 que inauguraba las listas negras en 1973, firmado por el presidente provisional Raúl Lastiri a dos días de la tercera asunción de Perón). Es decir, la censura no era un fenómeno efímero o reducido a dictaduras sino que formó parte de la normalidad de la actividad política en el país antes de 1983. Y si bien hubo episodios aislados de censura en los medios durante el gobierno de Raúl Alfonsín y casos esporádicos en las presidencias de Carlos Menem, la progresiva conquista de la libertad de opinión fue una constante en los últimos treinta años. Las últimas décadas atestiguan además el cambio de la relación entre medios y práctica/discurso político debido a la creciente mediatización de la actividad política y, en particular, la marca audiovisual que contiene esta actividad.
A la vez, el proceso de convergencia tecnológica en curso que une soportes de producción, edición, distribución y consumo de medios audiovisuales, gráficos, telecomunicaciones y redes digitales (Internet),es una fuerza transformadora del sector, pues la referencia a los medios de comunicación en sentido estricto debe mutar para comprender parte de su actual desempeño social. Es preferible aludir al sector“infocomunicacional”1 para dar cuenta así de la convergencia.
La digitalización de las tecnologías de producción y la competencia de nuevas pantallas (Internet, televisión por cable) afectó los lenguajes tanto audiovisuales como escritos (ver Becerra, Marino y Mastrini, 2012). Los diarios y revistas agilizaron sus ediciones con diseños que jerarquizaron el valor de las imágenes y redujeron la extensión de los artículos. La fundación de Página 12 en 1987 oxigenó al sector gráfico al introducir una edición desacartonada, sin los prejuicios políticos y culturales de los diarios más consolidados del sector (que en ventas encabezaba Clarín, seguido por Crónica en sus distintas ediciones y luego por La Nación). Página 12 nunca logró una posición importante en el mercado, pero su presencia operó como un revulsivo para la competencia. Además, desde el inicio de la primera presidencia de Menem, Página 12pulió un estilo narrativo, propio del non-fiction, potenció el periodismo de investigación y editó denuncias de corrupción del gobierno. Estos rasgos se generalizarían desde entonces.
Los medios audiovisuales se remozaron tecnológicamente y reorganizaron sus procesos productivos a través de la tercerización de su programación, lo que habilitó el surgimiento de una gran cantidad de productoras independientes que por un lado revitalizaron estéticamente la televisión y la radio, y por el otro significaron un ahorro de costos fijos en las emisoras, que delegaron el riesgo en las productoras. Varias de éstas fueron más tarde absorbidas por los grandes grupos. La delegación del riesgo tiene dos dimensiones: la posibilidad de los canales y las radios de nutrirse con ideas y proyectos innovadores en términos de programación, tanto en la ficción (ver Carboni, 2012) como en los contenidos periodísticos; y la derivación a terceros de costos fijos en propuestas cuya realización mercantil es, en su fase de concepción, incierta.
La organización del trabajo en los medios fue atravesada por los procesos mencionados, en un contexto de precarización creciente desde fines de la década de 1980 en adelante, lo cual fue acompañado por la explosión de carreras de comunicación social y tecnicaturas de periodismo que institucionalizaron la formación profesional y proveyeron de ex alumnos no sólo a los medios sino también a oficinas de relaciones públicas y comunicación institucional del Estado, las empresas y las organizaciones de la sociedad civil.
Pero no todo es novedad, ya que se mantuvo inalterada la centralización geográfica de la producción de contenidos en los medios: la zona metropolitana de Buenos Aires sigue proveyendo más del 80% de la programación televisiva originada en el país; en los medios gráficos, el cierre o la absorción de diarios locales por conglomerados mediáticos con sede en Buenos Aires restringió la producción local. Además, sigue siendo extendida la práctica de alquiler y subalquiler de espacios, añadiendo complejidad al peso del licenciatario en el control de los contenidos que emite. Esta práctica, compartida por emisoras del interior del país y del área metropolitana de Buenos Aires, conduce a reformular los esquemas rígidos de vinculación entre propiedad del medio e ideología, toda vez que la inserción de intermediarios(productoras que comercializan espacios, que en algunos casos son productoras directamente vinculadas con conductores radiales y televisivos)añade complejidad acerca del control final de cada producto emitido y conflictúa la idea misma de “propuesta de programación”.
Otro proceso insoslayable por ser distintivo del período es la concentración de la propiedad de los medios. Esta concentración, alentada por uno de los cambios con los que en democracia se empeoró la Ley de Radiodifusión de la Dictadura (decreto 22.285 de 1980), se desplegó en dos fases: la primera expansiva, la segunda defensiva.
Los gobiernos de Carlos Menem (1989-1995; 1995-1999) estimularon la fase expansiva de la concentración del sistema de medios, primero con privatizaciones que beneficiaron a grupos nacionales (Clarín, Editorial Atlántida) y luego permitiendo el ingreso de capitales extranjeros, en algunos casos ajenos a la economía de los medios, y la progresiva inserción de capitales financieros.
A partir del segundo gobierno de Menem se produjo el ingreso de conglomerados como Telefónica, Prime o, más tarde, Prisa, y se “financierizó” el sistema, con la llegada del Citibank asociado al banquero Raúl Moneta, del fondo de inversión HTF&M, o de la sociedad entre Clarín y Goldman Sachs. La cualidad extranjerizada y “financierizada” de la concentración fue indicadora de que los medios cotizaban tanto por su influencia político-cultural, como por su función económica. Esta doble cualidad de la comunicación (simbólica y económica) fue analizada por la Escuela de Frankfurt a partir de la década de 1940 (Adorno, 1967),pero fue a partir de las últimas décadas del siglo XX cuando se abordó de modo sistemático la centralidad de las industrias de la cultura y, en particular, de los medios de comunicación. Este abordaje repara en la función de los medios como vehículos de valorización de otros capitales, además de ser en sí mismos un sector dinámico y económicamente creciente (ver McChesney, 2002; Arsenault y Castells, 2008).
En la Argentina la concentración del sector, su movilidad, extranjerización y “financierización” están contenidas en tendencias globales que, sin embargo, no alcanzan para explicar las peculiaridades locales.
En esta fase expansiva de la concentración, el Estado autorizó la constitución de multimedios vía Reforma del Estado de 1989, otorgó privilegios impositivos, amplió el límite de licencias acumulables por parte de un mismo operador y legalizó las redes. Con la asunción de Fernando de la Rúa (Alianza UCR-Frepaso) en 1999, el sistema de medios estaba protagonizado por los grupos Clarín y Telefónica. Clarín basó su estrategia en la expansión conglomeral (tiene posesiones en casi todas las actividades de las industrias mediáticas) y en particular en su dominio del apetecible mercado de televisión por cable, que al finalizar la década de 1990 le aportaba ya más de la mitad de sus ingresos totales. Telefónica, en cambio, domina el mercado de telefonía básica, donde opera la mitad del mercado y controla un tercio de los servicios de telefonía móvil y de conexiones a Internet. Además, desde hace más de una década gestiona nueve canales de televisión abierta (grupo Telefé).
De la Rúa, al igual que sus antecesores Raúl Alfonsín y Carlos Menem, promovió en el interior de su gobierno la redacción de un proyecto de ley sobre radiodifusión que reemplazara el decreto-ley dictatorial, pero este intento fue abortado a raíz de la resistencia de los principales grupos de medios.
La salida de la crisis de 2001 encontró un Estado dispuesto a ayudar a las empresas periodísticas a través de la sanción de una ley denominada “de preservación de bienes culturales” que fue, en rigor, una salvaguarda de las condiciones patrimoniales, concentradas y centralizadas en pocos grupos, que caracterizaba al sistema de medios. Esa ley, conocida como “Ley Clarín” por la centralidad del grupo en el sistema de medios, benefició a todas las empresas endeudadas y cuenta con cláusulas específicas para proteger también a competidores del principal multimedios, como Telefónica.
Así se inició la segunda fase del proceso de concentración, en el que los gobiernos de Eduardo Duhalde (2002-2003) y Néstor Kirchner(2003-2007) respaldaron una estrategia defensiva con políticas diseñadas a la medida de los grupos más importantes del mercado local. Si la década de 1990 fue expansiva y la concentración avanzó en una dimensión que Miguel de Bustos (2003) denomina conglomeral, el lustro tras la crisis de principios siglo atestigua el despliegue de una defensa de los grupos concentrados para evitar la pérdida del control de los sectores que dominan.
La definición de la etapa 2002-2008 como de “concentración defensiva” del sistema de medios explica, por ejemplo, que se obturara la competencia del lucrativo mercado de televisión por cable, que en la regulación heredada de la dictadura era considerado “servicio complementario”. Esta etapa, de “concentración defensiva”, finalizó con la presidencia de Néstor Kirchner.
La crisis de inicios de siglo operó como pretexto para esta segunda fase, que fue defensiva justamente porque el argumento de empresarios y gobiernos fue que sólo un blindaje al ingreso de otros operadores podría permitir la recuperación de sus niveles de actividad. La protección ante la competencia ha sido una estrategia utilizada en otras fases de concentración en la historia de los medios en la Argentina y habilitaría una reflexión fundamental acerca del vínculo necesario con la regulación estatal que precisan los actores concentrados del sector para poder funcionar. Esta vinculación, en la que el Estado constituye un dinamizador económico insoslayable del mercado infocomunicacional, excede la actual coyuntura en la que la disputa entre el gobierno de Cristina Fernández y Clarín ayuda a entender algunos procesos centrales pero obstura la comprensión de continuidades históricas.
En esta revisión de las políticas aplicadas en el sector de medios se constata que en las últimas décadas se concentró fuertemente la propiedad, el capital y la producción. Ello produjo la desaparición de empresas de comunicación medianas y pequeñas y deterioró la diversidad de perspectivas
Un ciclo, dos etapas, política de medios del Kirchnerismo (2003-2013)
El examen de las políticas de medios del kirchnerismo arroja un panorama que dista de ser homogéneo, a menos que se parta del juicio de que todo lo actuado en el período debe reivindicarse o repudiarse a libro cerrado. En la política de medios desplegada por el kirchnerismo entre 2003 y 2013 se distinguen dos etapas. El punto de ruptura se ubica tras la asunción de Cristina Fernández de Kirchner como presidenta, quien disolvió los buenos vínculos que su antecesor cultivó con el Grupo Clarín durante el lapso 2003-2007.
Como se mencionó, cuando Kirchner llegó a la presidencia en 2003,el sistema de medios había sufrido una importante transformación y modernización, pero estaba en quiebra. El sector se había concentrado en pocos grupos, nacionales y extranjeros, algunos de ellos asociados a capitales financieros; la concentración era de carácter conglomeral, es decir que los grupos desbordaban en muchos casos su actividad inicial y se habían expandido a otros medios (multimedios) y también a otras áreas de la economía, lo que en varios mercados se traducía en actores dominantes. También se había remozado tecnológicamente el parque productivo de las actividades de información y comunicación, y la organización de los procesos de creación y edición había mutado por la tercerización de la producción de contenidos lo que, a su vez, había estimulado una dinámica base de productoras de diferente tamaño. Asimismo, se forjaron nuevos patrones estéticos tanto en la ficción televisiva como en los géneros periodísticos y había resucitado la industria cinematográfica por la Ley del Cine de 1994 (ver Marino, 2013). En el período pre 2003 se había incrementado la centralización de la producción en Buenos Aires, algo que en su último gobierno Menem legalizó a través de la autorización para el funcionamiento de redes de radio y televisión.
Estructuralmente la masificación de la televisión por cable de la década de 1990 cambió por completo el sector audiovisual (que en la actualidad incuba otra transformación de gran calado a partir de la digitalización de los contenidos y de sus redes de distribución), que es la principal forma de acceso a informaciones y entretenimientos. Señales de noticias, series y cine, deportes e infantiles se añadieron a la dieta comunicacional de los argentinos, en algunos casos a expensas de otros consumos. En lo económico, la tv por cable disputó a la tv abierta el cetro de la facturación, lo que atrajo la atención de grandes grupos.
La crisis de 2001 causó una importante retracción de los mercados pagos de industrias culturales (cayeron los abonos a la televisión por cable, la compra de diarios, revistas, libros y discos y las entradas de cine), redujo dramáticamente la inversión publicitaria y, en consecuencia, alteró todo el sistema. La televisión exhibió en sus pantallas envíos de bajo costo, talk-shows y programación de formato periodístico que a su vez comulgaba con la necesidad social de reflexionar acerca de las causas y las consecuencias del colapso socioeconómico. La institución mediática se interrogaba acerca de la crisis de legitimidad de las formas de institucionalidad política (partidos, Estado) y económicas (bancos), sin comprender todavía que la extensión de esa crisis alcanzaba, también, a los propios medios de comunicación.
Además de la ley de preservación de bienes culturales impulsada por Duhalde y promulgada por Kirchner en 2003, hay que destacar otras intervenciones estatales a favor de los operadores comerciales de medios. La renovación automática de las licencias televisivas más importantes delos dos principales grupos de medios, Clarín y Telefónica, en diciembre de 2004, y, sobre todo, la firma del decreto 527 en 2005 mediante el cual Kirchner suspendió el cómputo de diez años para las licencias audiovisuales, constituyen indicadores explícitos (hay otros) de un Estado que socorrió a los magullados capitales de la comunicación. Mientras tanto, las organizaciones sin fines de lucro continuaban proscriptas del acceso a licencias audiovisuales, lo que contravenía el derecho a la comunicación y la tradición que vincula la libertad de expresión con los derechos humanos contenida en la Declaración Universal de DDHH, en la Convención Americana de DDHH y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Ese mismo año 2005, a instancias de la Corte Suprema de Justicia, el Congreso sancionó la ley 26.053 que modificó el artículo 45 de la entonces vigente ley de radiodifusión 22.285 de 1980y se habilitó el acceso a licencias de radio y televisión para personas y entidades sin fines de lucro. No obstante, este avance legal no se tradujo en la apertura de concursos para materializarlo y, por lo tanto, no afectó la lógica concentrada del sector.
El oficialismo justifica su intervención a favor de los grandes grupos mediáticos en la débil legitimidad de origen del gobierno de Kirchner, que accedió a la presidencia con el 22% de los votos, habiendo sido superado en la contienda de marzo de 2003 por Carlos Menem (24,3%), quien desistió de presentarse al balotaje. Esa débil legitimidad fue conjurada por un programa de acción transgresor en varios aspectos. La recomposición de la autoridad estatal a través de la designación de una Corte Suprema de Justicia independiente del gobierno, el impulso a los juicios por violaciones a los derechos humanos, la reapertura de las negociaciones paritarias y la recuperación macroeconómica ampliaron el apoyo social y político del Presidente.
La justificación que ensaya el oficialismo sobre las medidas trascendentes que adoptó Kirchner potenciando la concentración del sistema de medios y su alianza con el Grupo Clarín y otros conglomerados mediáticos no basta, sin embargo, para explicar cómo fue que, tras las elecciones presidenciales de 2007, cuando Cristina Fernández fue electa con una diferencia de más de 20 puntos sobre sus adversarios, es decir, con enorme legitimidad electoral y capital político, Néstor Kirchner autorizó en su último día de mandato la fusión entre Cablevisión y Multicanal (Grupo Clarín). El cable representa más del 80% de los ingresos del conglomerado conducido por Héctor Magnetto.
La presidencia de Kirchner respaldó la estructura de medios heredada, estimulando su estructura, en especial la concentración. Evitó en los hechos habilitar el acceso a los medios por parte de sectores sociales no lucrativos, concibió un esquema de ayuda estatal a cambio de apoyo editorial, incentivó la mejora en la programación de Canal 7 y creó la señal Encuentro. El sector se recompuso económicamente y experimentó una primavera exportadora de contenidos y formatos facilitada por la competitividad del tipo de cambio. A muchos periodistas les fastidiaba la desintermediación que Kirchner ejercitaba prescindiendo de conferencias de prensa y entrevistas, pero al no promover grandes cambios en el sector, convivió amablemente con los accionistas de los grandes grupos.
El clásico descuido de las emisoras de gestión estatal comenzó a revertirse a partir del gobierno de Fernando de la Rúa, pero con las presidencias de Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner se crearon nuevas señales (Encuentro, Paka-Paka, IncaaTV) y se potenció la función del Estado como emisor. La creación del programa Fútbol para Todos, desde 2009 (meses antes de la sanción de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual), reforzó la evolución de una pantalla que hasta entonces no disputaba el interés de las audiencias. El Estado incide en el rating produciendo contenidos de calidad, si bien en el segmento de la información política acentuó su sesgo gubernamental e intemperante con las opiniones que no reproducen la posición del gobierno.
Cuando el presidente de Radio y Televisión Argentina, Tristán Bauer, afima que Canal 7 “es plural porque arrancamos la programación con el noticiero del tiempo en todo el país” (entrevista en Página 12, el28/4/2013), resume una noción de lo público que potencia el sesgo oficialista representado en la grilla de programación de la emisora. Para Bauer, “si por plural se entiende ser neutral, digo que no es neutral, como no lo es ningún medio […] Nadie puede discutir la pluralidad de contenido de Canal 7”. La política conducida por la presidenta Fernández de Kirchner es la fuerza gravitatoria de los contenidos periodísticos de Canal 7 y Radio Nacional, aunque en este caso el informativo incluye una participación de las emisoras del interior del país y su acento es, pues, más federal.
La grilla de Canal 7 incluye noticieros nacionales (Visión 7 en su versión matinal, de mediodía, matiné y nocturna), un programa semanal de noticias internacionales que introduce análisis e informes con tratamientos más complejos (Visión 7 Internacional, los sábados al mediodía) y un programa estelar, 6, 7, 8, que se emite desde marzo de 2009 producido por la productora PPT (Pensado para Televisión, de Diego Gvirtz). Con la excepción del fútbol, 6, 7, 8 tiende a devorar el resto de la programa, tanto por su contenido, por el horario central en que es emitido, por su frecuencia diaria (salvo los sábados), como por los invitados. El panel de 6, 7, 8 referencia su intervención en informes editados con lógica binaria y estilo paródico. El objetivo es desmontar el discurso de Clarín y otros medios críticos con el gobierno. La reproducción del discurso oficial en el programa genera una circularidad que evita matices e ignora la crítica, construyendo un diseño endogámico que, en este aspecto, resulta semejante a la caracterización del discurso de los grandes medios comerciales con los que 6, 7, 8 confronta.
Otro factor decisivo en la metamorfosis del sistema de medios desde la recuperación del régimen constitucional fue el surgimiento incesante de nuevas plataformas de emisión. Primero fueron las radios FM que desde 1980 modificaron el lenguaje radiofónico y segmentaron públicos y géneros. Además, en la salida de la dictadura el dial se nutrió con la movilización social a través de experiencias comunitarias y barriales que, si bien se hallaban proscriptas, lograron en 2009 su reconocimiento legal (excepción hecha de la ley 26.053/05 mencionada). La combinación de un proceso social de expansión de las libertades individuales y colectivas con la disponibilidad de tecnologías de la comunicación (FM) y un Estado que desde 1981 carece de un plan técnico que ofrezca información pública sobre la cantidad de frecuencias radiales y televisivas en cada localidad del país, arrojó un resultado que modificó el panorama de las radios desde comienzos de los 80 y hasta el presente (ver al respecto Vinelli, 2013).
La convergencia entre tecnología y sociedad es un eje medular para comprender cambios del pasado reciente, ya que el desempeño de los medios se realiza en una sociedad con necesidades y expectativas cambiantes. El control remoto y la migración de los receptores al color tonificaron las formas de ver televisión, pero a partir de 1990 la paulatina masificación de la televisión por cable y su menú multicanal introdujo una oferta de decenas de canales, muchos de ellos temáticos, en una pantalla que sólo en las grandes ciudades contaba con más de un canal de aire hasta entonces. La aludida concentración en su etapa expansiva complementó la masificación de la televisión por cable (y en medida más moderada, del satélite).
El paisaje mediático tendría luego un revulsivo extraordinario con Internet y, más adelante, con las conexiones ubicuas a través de dispositivos móviles, la diseminación de redes digitales y de espacios que “alternativizan” el flujo unidireccional con soportes analógicos propios de los medios tradicionales. El peso de los nuevos medios se siente en los balances de las empresas que acusan una merma de ingresos publicitarios, ya que las campañas se canalizan también a través de los medios digitales, y una disminución de sus audiencias seducidas por la multiplicación dela oferta. Genéricamente, estos procesos son aludidos con el término “desintermediación”.
A su vez, las nuevas plataformas de información y entretenimiento favorecen la extensión de la discusión social sobre la función que desempeñan los medios, cuestionando su inmaculada concepción y la ideología de la objetividad. La centralidad de las industrias culturales y de los medios en particular convoca el interés, la curiosidad y la reflexión de grupos sociales sobre cuáles son las reglas de juego de este sector estructurante del espacio público. En este marco de secularización de los medios, algunos actores de la sociedad civil promovieron una discusión sobre la regulación mediática que logró articular demandas ciudadanas y de grupos organizados (sindicatos de trabajadores de medios, el movimiento de radios comunitarias, organizaciones de derechos humanos y ONG, investigadores universitarios) con las de mayor inclusión para actores sociales postergados.
Con diferencias, otros países de la región también atravesaron procesos similares, donde un grupo activo en la producción de debates sobre el rol de los medios teje propuestas de reformas que son luego aprovechadas por el poder político cuando éste evalúa que esas propuestas resultan funcionales ante una coyuntura conflictiva con actores concentrados del sistema de medios.
Las nuevas regulaciones en América Latina (en países con gobiernos tan diferentes como el venezolano, uruguayo, argentino, boliviano, ecuatoriano o mexicano) difieren fundamentalmente a cambios en la estructura de propiedad y en contenidos. El respaldo de algunos presidentes a esta discusión es citado con frecuencia por quienes resisten la apertura del debate sobre la función de los medios, alegando que, puesto que la intención de los gobiernos suele distar de ser consistente con la pretendida ampliación del derecho a la comunicación, entonces la discusión misma carece de valor. Este argumento, que representa una variación dela lógica ad hominem, resulta una falacia dado que esconde la intención de colocar un dique a la consideración pública sobre el desempeño de un campo clave como el de los medios de comunicación.
La afirmación de que las intenciones de los gobiernos distan de ser prístinas al impulsar las inéditas discusión y regulación sobre medios en varios de los países de Sudamérica tiene asidero en el caso argentino si se analiza en detalle el comportamiento del Poder Ejecutivo en la aplicación selectiva de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual26.522 tras su sanción parlamentaria en 2009 y hasta mediados de 2014,en que se escribió este capítulo.
Giros
A partir de la llamada “crisis del campo” de marzo de 2008 (ver Becerra y López, 2009) la entonces flamante presidenta Fernández de Kirchner se enfrentó con el grupo Clarín que sigue siendo, junto a Telefónica, el más poderoso conglomerado comunicacional en el país. El caso Papel Prensa, el cuestionamiento a la firma Fibertel, la gestación del Programa FPT, la adopción de la norma japonesa-brasileña de televisión digital terrestre en un plan que aspiraba inicialmente a restar abonados a la televisión por cable y luego la sanción de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, son manifestaciones de la nueva política de medios. Este listado sería incompleto si no mencionara el incremento de la financiación de medios afines al gobierno con recursos públicos a través de la publicidad oficial cuyo manejo discrecional fue condenado por la Corte Suprema de Justicia, o si omitiera medidas que protegen el derecho a la libertad de expresión, como la despenalización de las figuras de calumnias e injurias en casos de interés público o la abolición del desacato (ver Bertoni y del Campo, 2012).
La contienda entre la gestión de Cristina Fernández y el grupo Clarín cuenta con antecedentes en relaciones tormentosas entre gobiernos y medios a lo largo del siglo XX, pero a la vez presenta rasgos novedosos. El historial de disputas entre gobiernos y medios no expresa, necesariamente, ausencia de vínculos estrechos entre ambos.
Desde 1989, la creciente concentración de la propiedad de los medios otorgó a los grupos una envergadura y una influencia superiores a las de las empresas periodísticas del pasado. Clarín, Telefónica, Cristóbal López o Vila-Manzano son conglomerados que abarcan diversas actividades económicas. La producción de contenidos en los medios es una parte de sus negocios y, en muchos casos, es el interés en otras áreas lo que tracciona la línea informativa, subordinándola. En los casos citados, es la conexión de redes de transporte de contenidos lo que genera la mayor cantidad de ingresos.
El enfrentamiento entre el gobierno y Clarín a partir de 2008 produjo una polarización que desborda al sistema de medios, pero que organiza a las empresas periodísticas en dos campos opuestos. Éstos potencian la selección intencional de hechos noticiables al previo cálculo acerca de si un acontecimiento (o una fuente) es o no conveniente para el sector en el que milita. La polarización erosiona la posibilidad de encontrar voces discordantes con la propia línea editorial y exacerba un ambiente endogámico en el que cunde la sospecha sobre la mala intención del otro (nunca la propia). El otro, el que piensa diferente, está comprado, sus motivos son espurios, forma parte de una conspiración. Este argumento resulta económico: sostiene la convicción de que lo distinto es corrupto o está corrompido y así se ahorra el laborioso proceso de construir una argumentación coherente. El resultado es que se empobrece la discusión pública porque cada polo se siente eximido de demostrar lo que vocifera.
A su vez, la polarización intensificó la discusión sobre los medios y fue irreverente con la ideología de la objetividad que cultivaron durante un siglo las empresas periodísticas. Desde 2008 muchos de los credos funcionales al interés de estas empresas fueron profanados, lo cual habilita a refutar nociones como la de “medios hegemónicos”. Ni el contexto político, ni la correlación de fuerzas empresariales en el sistema de medios, ni el asedio de plataformas convergentes soportan para los medios tradicionales una concepción como la de hegemonía.
Así, aunque en Buenos Aires se editan más de trece diarios y funcionan seis señales televisivas de noticias, su estructura de propiedad y sus fuentes de financiamiento condicionan el encuadramiento en torno deleje oficialismo-oposición, resignando matices y subordinando la difusión informativa al previo propósito de adular o atacar al gobierno.
Este panorama se fue componiendo mientras el Congreso aprobaba, por segunda vez en la historia argentina, una ley sobre radio y televisión (la primera había sido en 1953; el resto de leyes y decretos integrales sobre el sector fueron dispuestas por gobiernos militares). La ley audiovisual argentina se distingue de las adoptadas por Venezuela en2004 y por Ecuador en 2013 ya que es respetuosa, en su letra, de los contenidos y de la libertad de expresión. La derrota del oficialismo por estrecho margen en las elecciones de medio término de 2009 precipitó, en éste y en otros ámbitos, nuevos modos de intervención estatal. Desde entonces no sólo se aprobó la ley audiovisual sino que se incrementó la publicidad oficial con la que se premia a empresarios de medios afines y castiga a díscolos. Es una lógica inherente a casi todo el arco político: gestiones disímiles como las de Mauricio Macri, José Manuel de la Sota o Daniel Scioli replican el uso discrecional de recursos públicos con fines propagandísticos y se resisten a regularlo.
La ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 26.522/09 tiene carácter inclusivo al comprender a sectores no lucrativos (cooperativas, medios comunitarios) en la gestión de licencias, establecer límites a la concentración de la propiedad, exigir a las emisoras estatales pluralismo y diversidad, habilitar la participación de minorías políticas y sociales en los flamantes organismos de aplicación y control y disponer cuotas de contenidos locales e independientes.
Sin embargo, pocos resultados puede exhibir la aplicación de la ley al cumplirse casi cinco años de su sanción. Es más, la ausencia de concursos, la falta de información fiable sobre quiénes son los licenciatarios, el guiño del gobierno para que la desconcentración se realice entre accionistas y allegados de todos los grupos, el trato desparejo del gobierno a los grupos concentrados, tolerando en algunos casos (Telefónica, DirecTV) lo que se objeta en otros (Clarín), el sobreactuado oficialismo de los medios estatales, la inyección de recursos para promover políticas carentes de controles sociales y políticos, se combinan para desatender la democratización prometida.
Además, lejos de concretar la paulatina entrega del 33% de frecuencias del espectro radioeléctrico para su gestión por parte de actores sociales sin fines de lucro (una de las mayores innovaciones de la ley audiovisual), la mayoría de los medios autorizados a funcionar tras la sanción de la ley son emisoras estatales (ver Chequeado, 2013). La ley exige que la política audiovisual se organice tomando como referencia la elaboración de un plan técnico de frecuencias. Esta información, esencial para conocer cuántas frecuencias hay en cada localidad y cuántas están ocupadas y disponibles, no ha sido aún construida por el gobierno. La ausencia de este indicador elemental entorpece la concreción de avances para actores no lucrativos.
Después de una controversia judicial cuya resolución se extendió por cuatro años, la Corte Suprema de Justicia validó en octubre de 2013cuatro artículos de la ley audiovisual cuestionada y desmontó así la estrategia argumental de Clarín que presentaba su tamaño y rentabilidad como condiciones imprescindibles para el ejercicio de la libre expresión.
La Corte no asoció desconcentración con derechos constitucionales y diferenció entre renta y sustentabilidad. Enfatizó, en tributo a Owen Fiss (1986), que la libertad de expresión requiere un debate público robusto y regulación activa para promover el acceso a los medios. El fallo de la Corte excede el caso Clarín y su contienda con el gobierno. En efecto, si la premisa del grupo Clarín fue correcta, habría que asegurar un alto nivel de concentración para que otros actores alcancen la sostenibilidad inherente a la libertad de expresión. Puesto que la concentración significa que muchos recursos son capturados por pocos actores, la premisa resulta irrealizable. A la inversa: en el caso de los medios de comunicación, la doctrina interamericana de Derechos Humanos plantea que disminuir la concentración es un estímulo para que otros actores ejerzan su derecho a la comunicación. Éste fue el principal eje de la Corte Suprema.
El fallo de la Corte Suprema sostiene que las pautas dispuestas por el Congreso en 2009 se ajustan a criterios de razonabilidad, proporcionalidad y idoneidad. Y que no corresponde a la Corte juzgar si los límites a la concentración son adecuados o eŒ caces o si debió regulársela convergencia tecnológica. El Grupo Clarín tiene derecho a reclamaren la medida en que no reciba un trato justo en el proceso de adecuación. Asimismo, la Corte Suprema cuestionó al gobierno nacional en varios párrafos de la sentencia. Apuntó que el Estado puede afectar la libertad de expresión cuando actúa discrecionalmente, por ejemplo en la distribución de publicidad oficial.
La Corte Suprema laudó un conflicto en el que confluyen doctrinas de libertad de expresión, de economía de mercado y defensa de la competencia, de preservación del interés público y de la potestad estatal para regular un sector cardinal en la etapa de convergencia de medios y telecomunicaciones como es el cable.
Se puede argumentar que en un país como la Argentina, donde más del 80% de los hogares accede a la televisión a través del cable, este servicio no puede estar tan concentrado pues los operadores se convierten en verdaderos cuellos de botella que ejercen con el abuso de los precios de abono, con políticas predatorias de la competencia, con la discriminación de contenidos y con la absorción en condiciones privilegiadas de la programación más codiciada (como los derechos de televisación del fútbol durante casi dos décadas). En definitiva, también las Fin Syn rules (Financial Interest and Syndication) establecían límites en los Estados Unidos para las señales de cable y la programación propia que un operador podía incorporar a su grilla, para impedir posiciones anticompetitivas. Las reglas contra la propiedad cruzada de medios en los Estados Unidos fueron altamente restrictivas hasta 1996 (Ley de Telecomunicaciones), cuando estaba prohibido que las cadenas nacionales de TV (CBS, ABC, NBC) fuesen prestadoras de cable. La Ley de Telecomunicaciones también permitió que las empresas de telecomunicaciones sean operadoras de cable.
El Grupo Clarín presentó su adecuación a fines de 2013, inmediatamente después de que la Corte Suprema de Justicia validara la constitucionalidad de la ley. El plan de Clarín busca sacar provecho del principio de que los multimedios pueden desafectar unidades de negocios siempre que éstas no crucen accionistas y operen de modo separado. Este aprovechamiento está presente en las propuestas de otros grupos de medios, algunas ya aprobadas y en curso de adecuación. Pero, y después de declarar admisible el plan de Clarín, tras diez meses, el gobierno acusó al multimedios de burlar la normativa y decidió iniciar un proceso de “transferencia de oficio” que supone que será el propio gobierno el que decida qué activos debe vender, cuándo, a quién y a qué precio.
La declaración de “transferencia de oficio” fue, como era previsible, rápidamente judicializada y, al cierre de la edición de este libro, pesaba sobre este trámite una medida cautelar que protegía al Grupo de la adecuación forzosa decidida por la mayoría oficialista en el órgano de aplicación de la ley (AFSCA).
Por otra parte, el trato del gobierno al Grupo Clarín contrasta con el que concede a otros conglomerados como Telefónica (Telefe), Vila-Manzano (y De Narváez), DirecTV, Pierri, González (Canal 9), Ick (Santiago del Estero), Cadena 3 y Aldrey (Mar del Plata), entre otros. Este contraste también será objeto de dictamen por un Poder Judicial que, lejos de ser prístino, está permeado por intereses cruzados y actúa con tiempos vaticanos, lo que añade picante a esta controversia.
Los efectos de la decisión del gobierno son múltiples. Reactiva una escalada del conflicto que mutará en litigio judicial. Por lo tanto, no habrá adecuación antes del cambio de gobierno de fines de 2015. El gobierno no podrá exhibir el inicio de la adecuación de Clarín como logro. ¿Por qué sirve en bandeja al futuro presidente la resolución de un entuerto que protagoniza su narrativa? Quizá porque elige capitalizar en lo inmediato la más redituable resistencia del holding.
Así como el gobierno funciona como coartada para el Grupo Clarín, éste lo es para el gobierno. Ambos se ven excusados de cumplir obligaciones, institucionales en un caso y periodísticas en el otro. Para los contendientes, el clima bélico blinda la adhesión de sectores afines. El olvido de las “nuevas voces”, así como el socorro económico estatal a grupos privados comerciales y concentrados ligados al oficialismo (aunque tendiendo oportunos puentes hacia otros sectores políticos) son subordinados a la guerra contra Clarín.
Conclusiones
El sector de la comunicación asiste a una radical transformación de carácter político, regulatorio y tecnológico en la Argentina. La sanción de una ley validada por los tres poderes del Estado y que presenta una perspectiva opuesta a las normas que históricamente tuvo el sector representa una bisagra, pero los cambios presentes en el sistema de medios no tienen, necesariamente, a la ley audiovisual como guía aunque tanto el gobierno como la oposición la invocan como justificación. En los últimos años en la Argentina hay cambios significativos en el mapa de medios, con grupos en ascenso (Cristóbal López, Vila-Manzano, Szpolski) y un gobierno que actúa a la vez como operador audiovisual con una destreza infrecuente en el país y como financiador de empresas y productoras.
Los mencionados grupos privados en ascenso han tenido, junto con Telefónica, Telecentro (grupo Pierri) y Ángel González (Canal 9de Buenos Aires) posiciones editoriales que oscilan entre el oficialismo militante y cierta displicencia para abordar temas de la agenda pública conflictivos para el gobierno. Esta lógica editorial no es novedosa en la historia del sector y responde a la centralidad que el Estado tiene en el esquema de negocios del sistema de medios. En la medida en que la regulación y las políticas de comunicación no establezcan reglas de juego con criterios de universalidad y paridad en el trato, este rasgo seguirá repitiéndose.
Clarín, por su parte, ve acechado el dominio que ejerció durante décadas con recientes intervenciones del gobierno en sus mercados de actividad. Telefónica mantiene una política de buena vecindad con el oficialismo y capitaliza su posición dominante en el mercado de las telecomunicaciones, cuya regulación sostiene inalterables varios principios de la Reforma del Estado de 1989. No obstante, el cumplimiento dela ley exige que Telefónica venda las licencias que opera como Telefé, algo que al cierre de este trabajo estaba pendiente de resolución por parte de la Afsca. Otras empresas, como las editoriales La Nación, PerŒ ly Popular lograron niveles de ventas en sus respectivos segmentos que les permitieron sostener líneas editoriales relativamente coherentes en el período analizado.
Se asiste, pues, a una reconfiguración de los nexos entre medios, negocios y política a través de una pugna por llegar a 2015 con una relación de fuerzas empresariales diferente de la que expresó el campo mediático desde fines de la década de 1980. La administración del Estado protagoniza esa puja, por lo que la competencia electoral será definitoria para proceder al análisis de los tiempos que vienen.
En este marco, hay síntomas nuevos de problemas viejos, como es el caso del uso de recursos públicos en provecho del sector que gobierna y su consecuente tendencia al patrimonialismo. Hoy el pluralismo es un emblema disputado a partir de la descalificación de la disidencia. La aparente incompatibilidad entre quienes piden regular la publicidad (acusados de oŒ ciar de voceros de los grandes grupos) y quienes cuestionan la concentración mediática (sindicados como inescrupulosos defensores del atropello gubernamental), sustrae del debate el hecho de que en ambos casos aluden a recursos, como las licencias audiovisuales o el presupuesto, que son públicos pero se gestionan como si no lo fueran. En definitiva, la política de medios tiene como referencia la regulación del espacio público.
La política de medios, que se ocupó de la regulación de un sector cardinal en la configuración de las sociedades en el siglo XX, y en particular de la industrialización, masificación y mercantilización delos medios de comunicación y de las industrias culturales, está siendo desacelerada por la crisis del objeto mismo al que está consagrada. Hoy el sector de los medios protagoniza un proceso inédito de convergencia y ello marca algunos de los principales desafíos en la progresión de una agenda de libertad de expresión y derecho a la comunicación y la cultura.
¿Década ganada? Evaluando el legado del kirchnerismo
Durante los últimos años se han publicado diversos ensayos sobre el kirchnerismo, generalmente enfocados en la personalidad de sus principales líderes o en acontecimientos específicos de las presidencias de Néstor Kirchner y Cristina Fernández. Esos trabajos a menudo han privilegiado la opinión crítica o laudatoria por sobre el análisis riguroso de las políticas implementadas y de sus resultados.
¿Década ganada? se presenta como el primer libro que ofrece una evaluación temáticamente amplia, académicamente rigurosa e ideológicamente pluralista de los gobiernos kirchneristas.
Los capítulos de este volumen presentan la investigación de académicos de reconocida trayectoria, provenientes de muy variadas tradiciones teóricas y normativas, que analizan el legado de las políticas públicas implementadas en diversas e importantes áreas de gobierno. Y en todos los casos, con un tono equilibrado que se aleja de las apologías incondicionales y de las reprobaciones absolutas que han caracterizado buena parte del debate público en la última década.
Editores: Carlos Gervasoni y Enrique Peruzzotti, editores
Publicada por: Debate
