El Gobierno define el mercado de las telcos con el decreto de fin de año

A través de dos decretos, en el inicio y el final de su primer año de mandato, el gobierno de Mauricio Macri reformó el marco regulatorio de los medios audiovisuales (incluida la TV paga) y las telecomunicaciones. Con actores dominantes en cada área y severos retrasos en la calidad de los servicios, Macri sienta las bases para dos sectores económicos que se ubican entre los más lucrativos en la Argentina y en el mundo. ¿Llegarán las inversiones? ¿Los argentinos podremos comunicarnos mejor, en condiciones igualitarias? ¿Accederemos a las nuevas y mejores tecnologías? ¿Y la pluralidad de voces?
Por: Santiago Marino, @santiagomarino
El sistema de medios argentino tiene una serie de características que lo describen en su complejidad. Presenta altos niveles de concentración de la propiedad y una fuerte centralización en la producción de contenidos en el área metropolitana de Buenos Aires. En este marco, la presencia de capitales extranjeros es muy significativa, a punto tal que uno de los dos grupos más importantes es de capitales foráneos. Así es como la competencia es un rasgo ausente y la prestación de servicios de calidad es muy dispar entre las grandes ciudades y las localidades de provincias. Estos rasgos alcanzan a los medios audiovisuales tradicionales (televisión abierta y de pago, por cable y satélite), a las telecomunicaciones (telefónica móvil y fija) y la prestación de servicios de conexión a internet, varios de ellos sectores de los más lucrativos en el mundo de hoy.

La convergencia tecnológica es un proceso del que mucho se habla pero del que poco se explica con claridad en términos de usos y modelos. La digitalización de los procesos de producción, distribución y consumo de comunicaciones (en la más amplia acepción) se potencia con la expansión de las redes y permite que sistemas antes incompatibles ahora puedan convivir, se ofrezcan combinados y cambien la lógica de funcionamiento. Sus impactos son tecnológicos, económicos, socioculturales y también regulatorios. Ante esta realidad dinámica, los estados nacionales se ven desafiados para desarrollar normativas que contemplen lo que se conoce como triple o cuádruple play (la oferta de los servicios de medios audiovisuales, telefonía móvil y fija e internet) por un mismo operador, que usa una red y cobra el servicio como un paquete.

Desde hace varios años se instaló la discusión sobre la necesidad de regular de modo convergente sistemas históricamente divergentes y con tradiciones normativas diferentes. Mientras que para los medios audiovisuales la ley enfoca en permisos para usos de espectro (licencias) y contenidos, las telecomunicaciones son prescriptas en términos de infraestructura y cuestiones económicas. La etapa actual parece demandar un marco convergente. Las dificultades, como se verá, son mayúsculas.

Desmontar la estructura heredada 
El gobierno de Cambiemos heredó un marco de normas y leyes para el sistema comunicacional que en gran parte es resultado del debate iniciado en 2008 tras el conflicto entre el gobierno de Cristina Kirchner y los sectores dependientes del agro, por la resolución 125 sobre derechos de exportación de la soja. El marco legado por estaba compuesto por la Ley Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) y el decreto de TV Digital - ambos aprobados en 2009 - más la Ley de Telecomunicaciones 'Argentina Digital' de 2014. Así era como el kirchnerismo contempló la convergencia. Y más allá de la forma en que la ley de 2014 introdujo la cuestión, la aplicación distaba de cumplir los objetivos. Sin embargo, podía constituir un punto de partida para una política de Estado, al menos respecto de los organismos de aplicación y control.

Desde su asunción, el gobierno de Mauricio Macri llevó adelante un conjunto de decisiones cuyo objetivo principal radica en desmontar la estructura heredada. Una serie de decretos y resoluciones se sancionaron -en general sin mayor debate o con un diálogo limitado a los sectores empresariales- para desguazar la LSCA, implementada en muy bajas dosis por el gobierno anterior.

La decisión de modificar la normativa es acompañada por un discurso en boca del gobierno de Macri que expresa por lo menos tres ideas centrales. En primer lugar, la del "fin del enfrentamiento y la persecución a los medios por parte del Estado". En segundo término, la concepción mercantil de la comunicación que otorga un rasgo central a los intereses del mercado. Y por último, la tesis que entiende que generar condiciones para una convergencia competitiva entre grandes empresas mejorará los servicios, la calidad del sistema y atraerá inversiones.

Ese discurso puede leerse en las afirmaciones del Jefe de Gabinete Marcos Peña, quien al presentar el Ministerio de Comunicaciones sostenía: "Se termina la guerra contra el periodismo y comienza una política pública de comunicaciones del siglo XXI". También en las declaraciones de Miguel de Godoy (director del Ente Nacional de las Comunicaciones, ENaCom), para quien la idea era "dar vuelta una página de una etapa muy complicada de coerciones a las empresas periodísticas" al anunciar el final de los planes de adecuación a los límites a la propiedad establecidos por la Ley Audiovisual de 2009. Pero encuentra cierto límite en las afirmaciones y el desconocimiento que manifiesta Oscar Aguad -titular del ministerio creado por Macri- quien se expuso sorprendido por la posibilidad que brindaba internet de enviar archivos de información adjunta por correo electrónico.

La contradicción expuesta permite sostener que la política de comunicación aplicada por el gobierno de Cambiemos es resultado de la combinación de una serie de factores: la visión promercado, la relación de afinidad con las empresas dominantes del sistema y cierto desconocimiento de las lógicas y problemas del resto del campo comunicacional. Esto deriva en un conjunto de medidas que cumplen el objetivo de desmontar lo existente en materia regulatoria pero fracasa en la consolidación de un entorno que realmente atraiga a las inversiones. La administración parece llevarse adelante sin un diagnóstico integral, y por esto se topa con las dificultades que se observan: el mercado no despega; las empresas presionan por regulaciones afines y amenazan con retirarse o litigar en escenarios internaciones; la ciudadanía (sin participar) no percibe mejoras en un sistema que usa cotidianamente.

En el escenario a regular los contendientes son muy potentes. Representan capitales nacionales y extranjeros. Cada uno domina su sector (o varios) y quiere -sin ceder terreno en el propio- competir en el del rival. Permitido por la tecnología, el dilema pasa por su regulación. El Gobierno busca garantizar la competencia en un mercado del que desconoce su rasgo central: la concentración.
En TV de pago -un sector muy potente en el país- Cablevisión (Clarín) ronda el 40% y DirectTV (AT&T) el 30%. Los sigue Supercanal (Vila & Manzano), que apenas llega al 7% del total. En telefonía fija (un sector relevante por sus redes y extensión) el oligopolio es muy marcado: Telefónica (España) domina el 45% y Telecom (ahora en manos del Fondo Fintech, socio de Clarín en Cablevisión y una incertidumbre para el futuro) llega al 30%. En Telefonía móvil (espacio donde se espera competencia a partir de 2018) la torta se reparte entre tres: Claro (Carlos Slim) 34%, Telefónica (España) 32% y Telecom (Fintech y otros) 31%. Allí opera Clarín con Nextel, apenas tiene el 2% pero aspira a competir con servicios de 3G y 4G. A su vez, el mercado de Banda Ancha Fija repite la división en tres: Cablevisión (Clarín) tiene el 28%, Telefónica (España) el 27% y Telecom (Fintech y otros) el 26%. Todos estos valores son de comienzos de 2016 y describen el contexto desde el que competirán el año que viene.

Cambiamos
A partir de diciembre de 2015 el gobierno de Mauricio Macri cambió significativamente la regulación. Lo hizo con la fórmula más veloz y menos participativa: decretos, decretos de necesidad y urgencia y resoluciones. Luego obtuvo el aval del Congreso para la mayoría de las decisiones, pero fue demandado y debió responder ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en mayo pasado. En esa instancia, quedó obligado a respetar la no regresividad de los derechos contemplados en la ley del kirchnerismo.

Otra contradicción de su política es que al mismo tiempo que tomó decisiones supuestamente "provisorias" pero resultan decisivas, creó una Comisión que trabajó durante 2016 y deberá presentar un proyecto de ley de Comunicaciones convergentes hacia mayo de 2017. En un año electoral y con Cambiemos en minoría en ambas cámaras, no parece posible que lograr su aprobación. De todos modos, el escenario regulatorio se transformó en línea con las demandas de los grandes jugadores. Así es cómo el objetivo central pasa por otro lado.

A fin de 2016, el Gobierno regula por decreto un sistema que pretende sea competitivo pero desconoce que está muy concentrado. Y con su saga de cambios quedó en el centro de una disputa de intereses contrapuestos e irreconciliables. Clarín y Telefónica mantienen una pelea sottovoce que lleva más de 25 años. La conviviencia entre ellos no parece incluir la competencia, pues para crecer, necesitan tomar una tajada del otro. A esto deben sumarse actores extranjeros muy fuertes, como AT&T (DirecTV, en proceso de compra de Time-Warner) y Telecom (del mexicano David Martínez, quien puede ser un factor detonante en algún tiempo, si prospera su acuerdo con Clarín). En el ámbito convergente pero por fuera de las regulaciones hasta ahora aparecen otros gigantes, como Google y Facebook. Y otros difíciles de encuadrar, como Netflix (de crecimiento significativo en el país) y Amazon.

En lo que respecta la gestión, mientras promete una nueva ley en ciernes, el Gobierno disolvió las autoridades regulatorias AFSCA y AFTIC (telecomunicaciones), creó un ministerio específico y el ENaCom. Este organismo está integrado por siete directores (cuatro del Poder Ejecutivo y tres del Congreso, uno de ellos del oficialismo) pero todos pueden ser revocados por el Presidente sin justificación. Al gobierno de Macri no le alcanza siquiera con ocupar cinco sillas de siete.

Además de los cambios ya mencionados, lo significativo es resultado de dos decretos. Con el 267/16 publicado a comienzos del año pasado completó el desguace a la LSCA al flexibilizar los topes a la concentración que afectaban sobre todo a Clarín. Amplió el máximo de licencias (ahora transferibles) y encuadró a la TV por cable como 'telecomunicaciones', es decir, fuera del ámbito de los medios de comunicación. Anticipó además que las empresas de telecomunicaciones podrían comenzar a ofrecer TV paga en dos o tres años, según resolviera el ENaCom. Parte de esos cambios se completaron esta semana, con la publicación del nuevo decreto. Otros, sin embargo, fueron revisados.

Con el Decreto 1340/16 (publicado en el Boletín Oficial el lunes pasado) definió un camino a la convergencia que no resolvió el choque de intereses, a pesar de los intentos por satisfacer a todos los contendientes. Es un texto de 13 artículos que configura el marco de la disputa por venir.

Define que las empresas de telecomunicaciones podrán dar TV de pago (por cable, no satélite) desde enero de 2018 en ciudades con más de 80.000 habitantes. A su vez, Grupo Clarín podrá ofrecer servicios de telefonía móvil con 3G y 4G con la licencia de Nextel y otras firmas con espectro que compró recientemente. Aunque deberá resolver dos dificultades: por un lado, necesitará habilitación del ENaCom. Por el otro, tendrá que adaptar la tecnología de las empresas. Fuentes de la firma expresan que esto podría demorar hasta mediados de 2018, por lo que demandan que la convergencia no será asimétrica en favor del nuevo actor en telefonía, Clarín. Por su parte DirecTV podrá brindar internet por satélite, algo que ya hace desde meses atrás pero en condiciones legales precarias.

Es posible entonces afirmar que hay tres ganadores (Clarín-Telefónica-DirecTV), aunque todos tiene algo por reclamar. Y quienes no sigan el camino de la judicialización, mantendrán el de las presiones y lobby. O ambos. Clarín puede entrar a telefonía móvil (3G y 4G) pero con limitaciones técnicas que lo demorarán, y pasará a tener nuevos competidores en TV por cable. Telefónica (con su amenaza de litigar ante el CIADI) consiguió bastante: un período insólito de 15 años de reserva para uso exclusivo del último tramo de la red, el puente a la convergencia. Podrá también ingresar al mercado de TV paga en Córdoba, Rosario y Mendoza desde 2018. No se extendió ese plazo, pero se redujo el territorio y por ello también reclama. En tanto, DirectTV podrá brindar Internet. Un dato muy significativo es que la regulación no establece límites específicos a la concentración, ni siquiera por cuotas de mercado. En esto hay acuerdo y ningún actor reclama.

Cambiaron las reglas del juego a partir de una decisión centralizada del Ejecutivo, consultada apenas con los grandes jugadores del mercado, capitales nacionales y extranjeros. El decreto estrenado este año cuenta apenas con tres firmas: el jefe de Gabinete, Marcos Peña; el presidente, Mauricio Macri; y el ministro Aguad. En el credo de Cambiemos, la competencia entre los gigantes mejora la calidad de los servicios. Resta por ver la evidencia de esa intuición, así como la llegada de inversiones a un mercado en el que hay actores que se sienten tan dominantes.
Imágenes: Quipú
Fuente: Buenos Aires Herald

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