El caso de las leyes de comunicación es especialmente relevante en la región porque países como Brasil, Colombia, El Salvador y Costa Rica están cerca de empezar a debatir leyes de comunicación, ya que en estos países las normativas vigentes fueron aprobadas hace décadas. Para esto, es útil analizar las leyes de comunicación de dos países consideradas por muchos como opuestas: Uruguay y Ecuador.
El caso uruguayo
El uruguayo Gustavo Gómez, director de Oservacom (Observatorio Latinoamericano de Regulación, Medios y Convergencia), relata que el 29 de diciembre de 2014 se aprobó la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) en Uruguay luego de 4 años y medio de debate. Las discusiones comenzaron el 22 de julio de 2010 y fueron muy complejas, ya que el tema de la libertad de expresión es muy sensible.
En 2010 simplemente se presentaron de forma transparente y pública las bases de lo que el Gobierno de Uruguay entendía que debía regularse en materia de medios de comunicación, aún no había un proyecto de ley como tal. Al debate se invitó a la academia, a la sociedad civil y a los principales representantes de los medios de comunicación.
La ley uruguaya fue fruto de un debate constructivo que se prolongó por años. De sus más de 200 leyes solo cinco podrían afectar el libre flujo de información, y estas protegen a los más vulnerables y el presidente Mujica pidió que aunque fueran pocas debían ser lo más claras y precisas posibles. Además, la justicia es la que sanciona a posibles infractores, no un tribunal especial.
¿Por qué se decidió hacer una nueva ley?
Gómez explica que había una legislación que venía desde 1977, época de la dictadura en Uruguay, y había un interés general de modernizarla. Además, el país deseaba democratizar el acceso a frecuencias para poder garantizar mayor diversidad y pluralismo, pero sin coaccionar la libertad de expresión. El presidente José Mujica lo expresó de forma muy clara: "Esta ley de servicios de comunicación audiovisual no es un proyecto de ley para amordazar a los medios y a los periodistas; es más, va a tratar de dar certeza jurídica a los operadores en algunos terrenos movedizos desde el punto de vista jurídico y también intentará garantizar más libertad de expresión, pero no solo para los medios, sino que también para todas las personas".
Aspectos principales de la ley
Según la ley, se pretende garantizar diversidad y pluralismo en el sistema de medios (igualdad en el acceso), limitar la concentración e impulsar los medios comunitarios, para lo cual define 3 sectores en la comunicación (comunitario, público y comercial) y reserva espectros para cada uno de los sectores. Además, la ley incluye gran cantidad de artículos garantistas, los cuales pretenden resguardar la libertad de expresión y prohíben a cualquier autoridad revocar frecuencias por desacuerdos editoriales y prohíben expresamente cualquier tipo de censura indirecta.
La nueva legislación también reconoce los derechos de las personas frente a los medios. Por ejemplo, garantiza los derechos de los discapacitados a accesibilidad a ciertos contenidos importantes para ellos, regula la publicidad y asegura que ciertos contenidos de interés general (por ejemplo, partidos de la selección uruguaya) estén abiertos al público. Gustavo Gómez aclara que en todos los países se regula contenido, incluso en Estados Unidos, pero en Uruguay se ha definido exactamente hasta dónde se llegará. El objetivo no es censurar, sino respetar el derecho de las personas.
La ley es de 202 artículos, pero en materia de regulación, lo cual podría afectar el libre flujo de contenidos, solo hay 5 artículos: uno de los artículos tiene que ver con el derecho a la no discriminación y cuatro con el derecho de los niños. También se incluye un mínimo de producción nacional en los medios, pero esto no tiene que ver con análisis de contenido sino con origen de producción. Además, se establece un Consejo de Comunicación Audiovisual formado por 5 miembros, uno es nombrado por el gobierno y los otros cuatro deben ser aprobados por el Parlamento con 2/3 de los votos. El mandato de los miembros del consejo es más largo que el del gobierno para garantizar que no sufran presiones políticas y hay cláusulas muy claras de destitución para protegerlos. Este consejo opina sobre una posible infracción, pero quien sanciona es la justicia, la cual Gómez admite que por suerte en Uruguay es independiente.
El presidente Mujica fue muy claro al exigir que se trabajara arduamente para evitar que los 5 artículos regulatorios 5 limitaran la libertad de expresión, los cuales aunque son pocos deben estar muy claramente definidos y consensuados por todas las partes. La clave es que estos artículos deben ser muy precisos y no incluir vaguedades en el lenguaje que pueda causar una interpretación sesgada.
El caso ecuatoriano
El ecuatoriano César Ricaurte, director ejecutivo de Fundamedios, explica que la ley ecuatoriana, la cual lleva 20 meses de aplicación, es lo contrario a la uruguaya. Es un texto precioso pero vago, el cual ha dado lugar a cientos de sanciones a periodistas en tribunales especiales y ha convertido al gobierno y a sus amigos en los mayores dueños de medios del país.
En primer lugar, el proceso de debate fue largo pero conflictivo y polarizado, en medio de una guerra declarada del presidente Correa a los medios. La ley estaba bloqueada por la oposición hasta 2013, año en el que Rafael Correa es reelegido y obtiene una mayoría casi absoluta en el Congreso, uno de sus primeros actos fue aprobar la Ley Orgánica de Comunicación (LOC). Lo curioso fue que esta ley no fue el fruto del consenso, ya que incluso se incluyeron de la noche a la mañana cerca de 60 artículos que no se habían discutido y que incluso congresistas del mismo partido de correa desconocían. Entre ellos, la creación de la Superintendencia de Comunicación e Información (Supercom), organismo que castiga a los medios.
Ricaurte considera que los textos de la ley son "ambiguos y esquizofrénicos", por un lado dicen proteger la libertad de expresión y por el otro la censura. "En el lado declarativo es una ley muy linda", admite Ricaurte, porque promueve la democratización de los medios y la libertad de expresión, pero luego la limita. Por ejemplo, las normas deontológicas que los medios deben seguir son buenas, pero no pueden ser impuestas por ley.
La ley también hace a los medios de comunicación responsables de la información y de las opiniones (incluso de las caricaturas), por eso es que los dibujos del caricaturista del periódico El Universo, Xavier Bonilla "Bonil", también son responsabilidad del periódico. La LOC en apariencia protege la censura previa, sin embargo, los medios de comunicación deben cubrir y difundir hechos de interés público, la omisión de cobertura es considerada un acto de censura previa de parte del medio. Por tanto, todo lo que el gobierno defina como un acto de interés general debe ser cubierto por todos los medios o se arriesgan a ser sancionados, por ejemplo, diversos medios fueron sancionados por no difundir la noticia del otorgamiento de un doctorado honoris causa a Rafael Correa en Chile.
Los efectos de la ley
La ley ha ocasionado un esquema que juzga a medios y periodistas en tribunales especiales, en muchos casos el mismo fiscal es juez. Ha habido más de 145 procesos contra los medios de comunicación en el año y medio que lleva vigente la ley. La mayoría han sido iniciados por funcionarios del gobierno, de oficio por la Supercom, o por exfuncionarios y organizaciones afines al gobierno.
Correa también utiliza su programa enlace sabatino para atacar a críticos, e incluso ha pedido a la Supercom iniciar algún proceso contra un medio en este mismo programa, por ejemplo, el proceso contra Bonil fue ordenado directamente por el presidente en su programa. Ricaurte está convencido de que la ley no ha expandido derechos de ciudadanos ni ha frenado el poder abusivo de algunos dueños de medios, sino que ha sido utilizada por agentes del gobierno para limitar el derecho a la información.
El director ejecutivo de Fundamedios opina que en la mayoría de casos la Supercom actúa para castigar la línea editorial de un medio. Por ejemplo el Diario Extra, un tabloide popular, ha sido castigado por cosas absurdas tales como que al superintendente no le gusta un titular o la fotografía de una modelo. La ley también castiga las opiniones con sanciones delirantes. La consecuencia es que en las redacciones la última palabra ya no la tienen los editores sino los abogados, quienes revisan cada nota. Otro efecto que ha causado la ley según Ricaurte es que en Ecuador "ha desaparecido mágicamente la corrupción en el país", ya no se informa por miedo a sanciones y por tanto ya no existe. Los procesos de investigación periodística se han tenido que refugiar en la web.
La democratización de los medios tampoco ha sido exitosa, el gobierno procedió a un reparto de las frecuencias sin ningún tipo de transparencia, dando un 34 % al sector comunitario, y lo restante al sector público y privado. Pero el sector comunitario no ha avanzado mucho, el gobierno les otorgó 17 emisoras a distintas comunidades indígenas. Sin embargo, la situación de estas radios es crítica, están a punto de desaparecer y se han visto obligadas a someterse a los lineamientos del gobierno impuestos por contrato, se les otorga publicidad oficial a cambio de que transmitan el enlace sabatino, los noticieros oficiales y otros programas. La suerte del sector privado no ha sido mejor, han desaparecido medios. Por ejemplo, el diario Hoy, el segundo más importante de Quito.
Cesar Ricaurte advierte que "en este momento, quizá el mayor monopolio de medios de comunicación en el Ecuador está en manos del gobierno". El estado es dueño de 30 medios de forma directa y cerca de 300 de forma indirecta. Otros medios importantes tales como el periódico El Comercio han sido comprados por Ángel "el Fantasma" González, quien compró el 94 % de las acciones del medio y con esto adquiere el control de aproximadamente 21 medios en el país. Otro empresario quien es afín al gobierno, Jorge Yunda, es uno de los magnates de medios en el país, con radios y periódicos en todas las provincias. Lo cierto es que los medios no se han democratizado con la nueva ley, sino que han pasado a formar parte del gobierno, de empresarios de dudosa reputación y de amigos del gobierno.
Otro atropello a la libertad de expresión que impone esta ley son los denominados "defensores de la audiencia", los cuales son agentes del gobierno nombrados por procesos no transparentes para que actúen dentro de medios. Por tanto, se establecen controles de vigilancia y monitoreo dentro de los propios grandes medios. El siguiente gran objetivo de la ley es regular internet y el proceso ya ha empezado.
La concentración de medios en Latinoamérica
Otro de los temas más relevantes tratados fue la concentración de medios en la región y los riesgos que esto implica para la libertad de expresión. Uno de los casos más interesantes de concentración de medios es el de Guatemala, donde un empresario mexicano, a quien los expositores LaRue como Gómez y Cantón llamaron "el Fantasma", es dueño de diversos medios y ejerce una gran influencia sobre el Congreso. Pero la influencia de González no se limita a Guatemala, este empresario es dueño de medios en toda la región (tiene más de 30 canales y 130 radios en 16 países) y su poder incluso llega a El Salvador, donde ya ha comprado frecuencias.
El guatemalteco Frank William La Rue, ex Relator Especial de la ONU de Libertad de Expresión, diversidad, explica que la pluralidad y diversidad de medios es fundamental, especialmente en un país con mayoría de población maya, como Guatemala, la cual ha sido tradicionalmente marginada. "Casi siempre relacionamos la libertad de expresión con difundir información, pero también hay que insistir en el derecho de recibir información de forma diversa y plural", explica La Rue.
Este guatemalteco no cree que la mejor ley de comunicación es la que no existe, porque esto puede llevar a problemas de concentración graves, sino que la ley debe garantizar que el Estado juegue un papel regulador en aquellas áreas que son su competencia, como en la propiedad pública, el gobierno debe garantizar un espacio del espectro electromagnético para medios comunitarios y étnicos con el fin de garantizar el uso democrático de los medios. En contenido, entre menos esté regulado es mejor, pero hay áreas en las que el Estado debe intervenir.
La Rue cuenta que en 2000, año en el que el ex Relator Especial para la Libertad de Expresión, Santiago Cantor (presente en el evento) visitó Guatemala, había cinco canales de televisión, cuatro privados y uno público (propiedad del ejército). En los privados hay un monopolio absoluto ya que los cuatro pertenecen a Ángel González, a quien en Guatemala a modo de eufemismo le llaman el "ángel de la democracia". Sin embargo, hay un caso más trágico en Centroamérica, del cual La Rue se reservó de decir el nombre, un país donde hay un duopolio en los canales de televisión, de los cuatro canales, dos son de González y dos del gobierno.
La concentración de medios que acapara Ángel González en Guatemala es un serio problema. La Rue ejemplifica el poder de este empresario mexicano con el siguiente ejemplo, las elecciones de la junta directiva del Congreso el año pasado generaron mucho debate entre los partidos, los cuales no eran capaces de alcanzar un acuerdo. Sin embargo, de repente, alcanzaron un consenso casi absoluto cuando nombraron a Luis Rabbé, cuñado de Ángel González, como presidente. Es sorprendente que el único punto de consenso que se alcanzó en el Congreso fue darle la presidencia a los dueños del monopolio de la televisión. Estos es pasar del sector de las telecomunicaciones al ejercicio del poder.
"El ejemplo de Ángel González le hace mucho daño a personas que trabajan en servicios audiovisuales, gente honesta que lo hace legítimamente, pero que le afecta ver como se mal utiliza la influencia de los medios", explica Frank La Rue.
En El Salvador fue considerado insólito y muy cuestionado cuando el exsuperintendente Ástor Escalante autorizó de un plumazo que el canal 37, ligado a González, pasará a una frecuencia de mayor privilegio, la del 11, en menoscabo de medios independientes y más antiguos y de la sana competencia.