La calidad de los servicios de telefonía móvil e internet y la manera en que el Estado protege a quienes los utilizan quedaron bajo la lupa de la Auditoría General de la Nación. El informe sobre el Ente Nacional de Comunicaciones (ENaCom), correspondiente a la gestión de 2024, encontró debilidades en dos funciones centrales del organismo: controlar la calidad de los servicios que prestan las empresas y atender los reclamos de sus usuarios.
La auditoría no se limitó a revisar declaraciones o procedimientos administrativos. Para evaluar la gestión del ente regulador, la AGN analizó 382 expedientes de reclamos de usuarios y realizó una encuesta a asociaciones registradas en el Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores y Usuarios. El objetivo fue verificar la planificación, el control y la fiscalización de los servicios TIC, así como la gestión del ENaCom en materia de atención y protección de los derechos de los usuarios.
El resultado es un diagnóstico que atraviesa distintas áreas de funcionamiento del organismo: controles de calidad que no se realizaron conforme al reglamento vigente, información que no fue publicada como correspondía, reducción de la presencia territorial, reclamos que permanecieron abiertos durante meses o años y sanciones que, aun cuando fueron dictadas, no constaban como efectivamente ejecutadas.
Un ente intervenido y con menos presencia territorial
Los hechos examinados corresponden a 2024, un año en el que el ENaCom atravesó un proceso de intervención y una profunda modificación de su estructura operativa. Entre esas transformaciones estuvo el cierre de sus 27 delegaciones provinciales.
Hasta marzo de 2024, el organismo contaba con 28 dependencias de atención al público: 27 delegaciones provinciales y un Centro de Atención al Usuario en la Ciudad de Buenos Aires. Entre las delegaciones se encontraban las de Rosario y Santa Fe. Esas oficinas no funcionaban solamente como lugares para recibir reclamos: también cumplían tareas de control, fiscalización, soporte administrativo y operativo y articulación con las distintas áreas centrales del ENaCom.
El cierre modificó esa estructura territorial. Según reconstruye la AGN, las delegaciones colaboraban con las tareas de control y fiscalización de los servicios TIC y su desaparición obligó a reprogramar la planificación prevista para 2024.
El impacto fue concreto. La Auditoría señala que el cierre redujo el alcance territorial de las inspecciones y comisiones de servicio y también la cantidad de controles técnicos efectuados.
La consecuencia no se limitó a la fiscalización técnica. También afectó la atención de los usuarios. La atención presencial quedó concentrada en el Centro de Atención al Usuario de CABA. La AGN registró, a partir de una encuesta a asociaciones de consumidores, dificultades para presentar reclamos luego del cierre de las delegaciones, principalmente vinculadas con la utilización de la plataforma Trámites a Distancia.
El 30% de las asociaciones radicadas fuera de CABA que respondieron la encuesta manifestó haber encontrado dificultades para presentar reclamos desde el cierre de las delegaciones. A su vez, el 60% informó haber recibido quejas o consultas de usuarios relacionadas con la falta de atención o las dificultades en la gestión del ENaCom. Dentro de esas consultas, la AGN identificó también dificultades particulares de adultos mayores con el uso de herramientas digitales.
La propia Auditoría advierte así sobre una consecuencia territorial: una estructura que antes tenía presencia federal pasó a concentrar la atención presencial en la Ciudad de Buenos Aires.
Reclamos que quedan durante meses y años
El capítulo sobre atención a usuarios es uno de los más contundentes del informe.
La AGN calificó la gestión de los reclamos como "poco eficiente y eficaz". Para llegar a esa conclusión analizó 382 expedientes y tomó como referencia un plazo estándar de 90 días hábiles administrativos para evaluar el tiempo transcurrido entre el inicio y la resolución o el cierre del expediente.
El resultado: el 52% de los expedientes analizados presentó demoras superiores a los 180 días hábiles. La Auditoría vinculó esos desvíos principalmente con omisiones y debilidades en la gestión del organismo.
No se trata solamente de expedientes que tardaron algunos meses más de lo previsto.
En los dos casos examinados en los que constaba la determinación de sanciones por incumplimientos, la demora promedio entre el inicio del trámite y el dictado de la disposición sancionatoria fue de seis años. Y al cierre de las tareas de campo de la auditoría no constaba la efectivización de las multas impuestas.
La conclusión de la AGN es que las dificultades no aparecen únicamente en el momento de recibir un reclamo. También alcanzan su tramitación, resolución y eventual consecuencia sancionatoria.
El informe señala que la gestión de reclamos mostró limitaciones en términos de oportunidad y eficacia, tanto por los tiempos de tramitación como por la aplicación efectiva de las sanciones. En los expedientes examinados, además de las demoras para dictar las disposiciones, se registraron retrasos posteriores vinculados con los recursos presentados por las empresas.
Un procedimiento que nunca fue reglamentado
Hay otro problema que atraviesa el sistema de atención de usuarios. El Reglamento de Clientes contemplaba la existencia de un procedimiento específico para resolver los conflictos entre prestadores y clientes. Sin embargo, la AGN constató que ese procedimiento no había sido dictado por el ENaCom.
Para la Auditoría, esa ausencia genera un vacío que restringe la posibilidad de que los usuarios accedan a mecanismos rápidos y efectivos para defender sus derechos y contribuye a dilatar el circuito de las denuncias.
El problema adquiere otra dimensión cuando se lo observa junto con los tiempos que efectivamente registraron los expedientes: un procedimiento especial que debía facilitar la resolución de los conflictos no estaba reglamentado, mientras que más de la mitad de los expedientes analizados acumulaba demoras superiores a seis meses.
La AGN también señala la necesidad de mejorar la coordinación con otros organismos con competencias en materia de derechos de los usuarios. Entre sus recomendaciones plantea establecer mecanismos de coordinación y cooperación que permitan consolidar la información sobre las causas de los reclamos y fortalecer la respuesta institucional del ENaCom.
El problema más profundo: ENaCom no implementó su propio Reglamento de Calidad
Pero si hay un hallazgo que atraviesa todo el informe es el referido al control de la calidad de los servicios.
La AGN fue directa: "El ENaCom no adoptó las medidas necesarias para implementar el Reglamento de Calidad de los Servicios TIC".
El reglamento había sido aprobado en 2018 y establecía estándares técnicos mínimos, indicadores, mecanismos de medición, obligaciones de información y procedimientos de control. Sin embargo, durante el período auditado no se reglamentaron los procedimientos de auditoría y verificación técnica necesarios para poner en funcionamiento ese esquema.
La consecuencia fue particularmente importante: no se elaboró el Plan Anual de Auditoría previsto por el propio Reglamento de Calidad y, por lo tanto, no se realizaron las auditorías destinadas a verificar los indicadores específicos de calidad.
Tampoco los controles técnicos que efectivamente realizó el organismo se ajustaron al esquema establecido por el Reglamento de Calidad. Según la AGN, las mediciones se apoyaron en normativa complementaria y no estuvieron orientadas a verificar los estándares específicos establecidos por el reglamento de 2018.
Esto significa que el problema señalado por la Auditoría no es, estrictamente, que el ENaCom haya medido y descubierto que las empresas prestaban un servicio de determinada calidad. El problema es anterior: el organismo regulador no implementó de manera efectiva el sistema que debía permitirle medir y controlar esa calidad de acuerdo con los parámetros establecidos.
Sin mediciones tampoco hay planes de mejora
La falta de controles tuvo una consecuencia concreta sobre la capacidad del Estado para exigir correcciones a las empresas.
El Reglamento de Calidad establece indicadores de Atención al Usuario y de Operatividad de la Red. Cuando determinados indicadores de red no cumplen los niveles exigidos, las prestadoras deben presentar planes de mejora.
Pero para exigirlos primero hay que medir.
La AGN señala que durante 2024 no se realizaron los controles previstos sobre los indicadores de operatividad de las redes. El ENaCom informó, además, que no solicitó planes de mejora durante el período auditado, quedando a criterio de cada prestadora su realización.
De esta manera, una de las herramientas con las que cuenta el organismo para obligar a las empresas a corregir problemas de calidad quedó debilitada por la ausencia de mediciones sistemáticas.
La Auditoría lo sintetiza de esta manera: la falta de implementación del Reglamento de Calidad debilitó las funciones de control y fiscalización del ENaCom, porque obstaculizó la obtención oportuna de información y dificultó la aplicación de sanciones ante incumplimientos.
Tampoco estaban identificadas todas las prestadoras obligadas a informar
El problema no terminaba en la medición. La AGN constató que el ENaCom tampoco había identificado formalmente a las prestadoras obligadas a presentar los informes con los indicadores de calidad establecidos por el reglamento. Tampoco se habían efectuado los controles previstos sobre los sistemas de medición de esas empresas.
Esto es relevante porque la información que generan las prestadoras constituye uno de los insumos sobre los que se construye el sistema de control.
La normativa exige que esos datos sean confiables, consistentes y conservados adecuadamente. Sin controles sobre los sistemas que producen la información, el regulador pierde capacidad para verificar que los datos utilizados para evaluar la calidad representen efectivamente las condiciones de prestación.
La información sobre la calidad tampoco estaba disponible
Otro de los hallazgos de la auditoría es la falta de cumplimiento de las obligaciones de publicidad.
El Reglamento de Calidad establecía que determinada información sobre los indicadores debía ser publicada. La AGN constató que el ENaCom no cumplió con esa obligación. Los datos que difundió estaban basados en otro régimen de información y no equivalían a los indicadores exigidos por el Reglamento de Calidad.
Tampoco las prestadoras publicaban en sus sitios web los indicadores de calidad previstos.
En materia de información a los usuarios, además, la Auditoría detectó que las empresas cumplían de manera heterogénea las obligaciones establecidas por el Reglamento de Clientes y que no se observaban controles de oficio del ENaCom para verificar esos aspectos.
Así, el problema aparece en los dos extremos del sistema: el regulador no contaba con un mecanismo de control suficientemente operativo y los usuarios tampoco disponían de información completa, actualizada y comparable sobre la calidad de los servicios.
El ENaCom controla a partir de los reclamos de los usuarios
Quizás una de las conclusiones más significativas de todo el informe aparezca cuando la AGN analiza cómo termina funcionando el esquema de control.
Ante la ausencia de controles sistemáticos de oficio, el ENaCom verifica en mayor medida el desempeño de las prestadoras y la calidad del servicio a partir de los reclamos que presentan los usuarios.
La Auditoría considera que esto implica una "transferencia indirecta de la responsabilidad de detección de deficiencias" hacia quienes utilizan los servicios. Es decir: en lugar de que el regulador detecte de manera sistemática dónde existen problemas de calidad, una parte importante de esa detección termina dependiendo de que alguien tenga un problema, lo identifique y además decida reclamar.
La observación tiene una consecuencia concreta: el usuario no aparece solamente como alguien cuyos derechos deben ser protegidos, sino también como una fuente necesaria para que el propio organismo pueda identificar las deficiencias de las empresas.
Y esto ocurre, además, en un contexto en el que los canales territoriales de atención fueron reducidos.
Menos controles, menos información y más asimetría
La AGN relaciona las distintas deficiencias. Por un lado, el ENaCom no implementó integralmente el Reglamento de Calidad. Por otro, redujo su presencia territorial con el cierre de las delegaciones. Al mismo tiempo, los reclamos presentaron importantes demoras y las sanciones identificadas en la muestra tuvieron una demora promedio de seis años.
El resultado, según la Auditoría, es una disminución efectiva del ejercicio de las facultades de control del organismo: no existe un sistema de medición sistemático, verificable y exigible que permita relevar el desempeño de las prestadoras, evaluar incumplimientos y solicitar medidas correctivas. A eso se suman los prolongados tiempos administrativos y la falta de medidas que permitan concretar la ejecución de las sanciones.
La falta de información pública agrega otra capa al problema. La AGN sostiene que la ausencia de datos relativos a la calidad limita la posibilidad de que usuarios, organismos públicos y otros actores del sector dispongan de herramientas de evaluación integrales, actualizadas y comparables.
Y también afecta al propio Estado: sin esos datos resulta más difícil detectar tendencias, identificar áreas críticas y diseñar políticas de supervisión sustentadas en evidencia técnica.
Finalmente, la Auditoría ubica todo esto dentro de una relación de consumo caracterizada por una asimetría entre prestadoras y usuarios. La ausencia de verificaciones sistemáticas y de un mecanismo eficiente de gestión de reclamos, sostiene, profundiza esa asimetría.
Qué recomienda la AGN
El informe no se limita a describir los problemas. En su apartado de recomendaciones plantea una serie de medidas dirigidas a reconstruir las capacidades de control del organismo.
La primera es reglamentar la metodología de auditorías y verificaciones técnicas de los indicadores de calidad para establecer un marco uniforme para planificar, ejecutar y evaluar las mediciones.
También recomienda implementar mecanismos de control operativo para verificar el estado inicial y monitorear de manera continua las redes; armonizar las mediciones previstas en el Reglamento de Calidad con el resto de la normativa; identificar formalmente a las prestadoras obligadas a presentar indicadores y controlar sus sistemas de medición.
Otra de las recomendaciones apunta directamente a los planes de mejora: implementar las verificaciones previstas en los reglamentos, exigirlos a las licenciatarias cuando se detecten desvíos o incumplimientos y monitorear su cumplimiento.
La AGN también propone mecanismos de coordinación y cooperación con otros organismos públicos que tengan competencias en materia de derechos de los usuarios, con el objetivo de consolidar la información sobre las causas de los reclamos y fortalecer la respuesta institucional del ENaCom.
Una auditoría que describe un problema de capacidad regulatoria
El informe de la AGN deja, en definitiva, una fotografía de 2024 en la que las dificultades del ENaCom no aparecen como hechos aislados.
Hay problemas en el comienzo del circuito -la detección y medición de la calidad-, en el medio -la tramitación de los reclamos- y en el final -la aplicación efectiva de sanciones y medidas correctivas-.
El organismo no implementó el sistema de auditorías previsto por el Reglamento de Calidad; no realizó las mediciones necesarias para verificar determinados indicadores; no controló los sistemas de medición de las prestadoras; no publicó la información en los términos establecidos; cerró las delegaciones provinciales, reduciendo su capacidad territorial; no reglamentó el procedimiento especial para resolver conflictos entre usuarios y prestadores; y en la muestra analizada más de la mitad de los reclamos acumuló demoras superiores a 180 días hábiles.
La conclusión de la Auditoría es, por eso, más amplia que la existencia de expedientes demorados o controles incompletos. Lo que quedó debilitado durante el período examinado fue la capacidad del organismo regulador para ejercer de manera efectiva sus facultades de control, fiscalización, atención y sanción.
Y hay una consecuencia que atraviesa todo el diagnóstico: cuando el Estado no mide sistemáticamente, no publica información suficiente, no controla de oficio y demora en resolver los reclamos, una parte de la carga para detectar y hacer visibles las deficiencias termina recayendo sobre los propios usuarios.
La AGN lo expresa en términos institucionales: la falta de un sistema de medición sistemático y verificable, sumada a las debilidades en la gestión de reclamos y sanciones, restringe el ejercicio pleno de las facultades que la normativa le asigna al ENaCom como autoridad regulatoria.
El informe fue emitido por la AGN el 17 de diciembre de 2025 y examinó específicamente la actuación del ENaCom durante el año 2024.
Fuente: Auditoría General de la Nación y Señales