En Uruguay los últimos meses han surgido noticias sobre la intención de DirecTV de apelar a la Justicia para dejar sin efecto algunas provisiones de la “Ley de Medios” que entienden perjudican a la empresa en el mercado de televisión para abonados. Este artículo discute el caso de DirecTV como un ejemplo de una regulación que ha sido objeto de críticas y en la cual han existido cercanías entre los reguladores y los sectores empresariales involucrados. Este caso es interesante porque nos plantea claramente algunos puntos centrales en la regulación de los mercados y la defensa de la competencia[1]. En particular, subraya la necesidad de contar con debates más profundos y disponer de más información y evidencia a la hora de regular los mercados, basando las políticas públicas en evidencia.“… con estos me peleo,pero somos pocos y nos conocemos. Es entre casa la cosa.”NTN, Oceano FM 16 de Diciembre 2014
Regulando los Servicios de Comunicación Audiovisual
La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (Ley 19.307, conocida como“Ley de Medios”) establece varias disposiciones sobre regulación y defensa de la competencia en el sector de la televisión para abonados. En particular, el artículo 55 establece que el total de suscriptores de las empresas de televisión para abonados autorizadas en todo el territorio nacional, no podrá superar el 25% del total de hogares con televisión para abonados de todo el país ni el 35% del total de hogares con televisión para abonados de cada territorio donde existan otras autorizaciones o licencias de menor alcance.
El porcentaje definido por la “Ley de Medios” es un porcentaje más elevado (pero no tanto) que el porcentaje de cuota de mercado que tenía DirecTV en aquel momento. Más importante aún, DirecTV era la única empresa que en el momento de aprobada y discutida la regulación tenía las condiciones (poseía licencia nacional) como para ser regulada por este artículo. En este sentido, el efecto directo de la regulación es establecer un límite a la expansión de DirecTV. Pero, ¿Era DirecTV una amenaza para los otros proveedores? DirecTV crecía en su importancia en el mercado y lo hacía mayoritariamente en base a “quitarle” clientes a las otras empresas[2], consumidores quepreferían cambiarse desde los otros proveedores hacia DirecTV. Este crecimiento sin dudas aumentó los beneficios de DirecTV, cuestionó los beneficios de las otras empresas de televisión para abonados y tuvo efectos sobre los consumidores que cambiaron sus condiciones de acceso y posiblemente de precios en estos mercados. Como en todos los mercados, cuando cambia la regulación y, por lo tanto, las condiciones de competencia, se generan ganadores y perdedores.
¿Cómo evaluar esta regulación?
Hagamos el ejercicio de especular en qué podríamos ganar y qué podríamos perder con esta regulación. Debo confesar que en mis especulaciones parece haber menos para ganar que para perder. ¿Por qué no permitir más del 25% a DirecTV? El principal argumento sería que sin la regulación nos devorarían los“tiburones de afuera”. Sin esta regulación es probable que DirecTV hubiera seguido aumentando su participación en el mercado. Sin embargo, la presencia de pocas empresas en el mercado o la alta concentración no debe confundirse con la existencia de prácticas anticompetitivas: un reducido número de empresas en un mercado puede ser producto de que las empresas que están en el mercado son más eficientes que las potenciales competidores. También pueden existir razones de costos que hacen eficiente la existencia de un único oferente en algunos mercados. Desde el punto de vista de la defensa de la competencia lo que es relevante es el abuso de la posición dominante y no la posición dominante en sí[3]. Aun más, la regulación parece entrar en contradicción con el espíritu de Defensa de la Competencia de 2007 (Ley 18.159) ya que a diferencia de esta ultima no se focaliza en el abuso de la posición dominante sino que se establecen porcentajes específicos como límite para la cuota de mercado[4]. También podrían plantearse argumentos de que no es bueno tener un sector estratégico en control de una empresa extranjera. Sin embargo, a diferencia de otros sectores cercanos a éste (como por ejemplo la generación de contenidos) la presencia de empresas extranjeras en la provisión de servicios de televisión por abonados no parece ser un aspecto central que justifique la limitación.
Por otro lado, ¿cuáles serían las mayores amenazas o riesgos de limitar la cuota de mercado? El hecho de que DirecTV no pueda continuar su expansión limita la competencia en cada uno de los mercados geográficos de televisión para abonados del país. Dicho de otra forma, los competidores de DirecTV podrían ahora preocuparse un poco menos por mejorar la calidad de sus servicios o el nivel de sus precios. A veces es difícil darnos cuenta de la importancia de defender la competencia: las empresas que se aprovechan de los consumidores le sacan solo un poquito a cada uno aunque al fin del día terminan amasando un montón de dinero entre todos ellos. Cuando el recorte es en la calidad del servicio es también difícil de visualizar. Más aún, en un ambiente menos competitivo las empresas tienen menos incentivos a bajar precios para capturar más consumidores, lo que podría limitar la penetración de la televisión para abonados especialmente en los consumidores de menores ingresos.
Sin embargo es fundamental entender que sin contar con la información necesaria y sin hacer los estudios correspondientes, es imposible trascender de la especulación y saber si esta regulación es positiva o negativa para el país. Analizar los efectos de limitar la cuota de mercado no es una tarea trivial ya que requiere comparar el mundo que observamos (en el cual DirecTV está limitada) con un mundo que no observamos, en el cual todo sea idéntico a como es en el mundo actual a excepción de la regulación a DirecTV. Los economistas desarrollamos modelos de oferta y demanda para realizar este tipo de ejercicios y para entender los potenciales efectos de la regulación antes de que esta se produzca. Sin embargo, estos modelos requieren de la disponibilidad de información estadística sobre el mercado y de recursos para realizarse. Según entiendo, tales estudios no se han realizado para el sector de televisión para abonados en Uruguay, por lo que no han sido utilizados para determinar el límite de la cuota de mercado elegida o para diseñar la regulación.
Más aun, no he podido encontrar una serie de precios de los diferentes proveedores de televisión para abonados en Uruguay ni públicamente a través de internet ni siquiera a través de consultas personales. La inexistencia de esta información sobre precios es particularmente paradójica ya que este es un mercado regulado con una agencia reguladora encargada (URSEC), y cuando la información de precios es fundamental para pensar la demanda y la oferta en este mercado y para generar evidencia sobre las posibles regulaciones.
La necesidad de presentar información y basar la regulación en evidencia es aun más grande en el marco de las declaraciones existentes sobre el surgimiento de esta regulación. Al final parece que la cosa fue entre casa nomás. Tanto Jorge De Feo (empresario vinculado al grupo dueño de Canal 10 y la empresa de cable que controla TCC) como José Mujica reconocieron que fue Jorge De Feo el inventor e impulsor de la idea de limitar la cuota de mercado de DirecTV en los términos realizados en la “Ley de Medios”. Sin tener evidencia sobre el funcionamiento del mercado y poder evaluar la regulación es muy difícil saber qué intereses se protegen con la misma. Es posible que el interés de los consumidores y del país pueda estar ligado a los intereses de De Feo; sin embargo, debería existir evidencia de que la regulación es conveniente para el país en base a los criterios políticos elegidos sobre cómo ponderar las ganancias de algunas empresas y empresarios y los de los diferentes consumidores.[5]
Información y debate: políticas basadas en evidencia
El mercado de la televisión para abonados es solo un ejemplo de la necesidad de basar la regulación sobre evidencia en los mercados y de cómo los empresarios pueden utilizar su cercanía con el regulador o el sistema político. Sin embargo, hay en la economía uruguaya algunos otros sectores donde existen problemas en la competencia y se da una cercanía entre la empresa regulada y el regulador[6]. En este marco es fundamental contar con más información y estudios sobre el funcionamiento de los mercados y fortalecer las agencias reguladores y la comisión de defensa de la competencia. La disponibilidad de estudios sobre los mercados de técnicos independientes y de las agencias estatales permitiría alimentar debates sobre la conveniencia de diferentes regulaciones y mejorar el diseño de las políticas[7]. Más aun, institucionalizar el debate basado en evidencia a la hora de tomar las decisiones sobre la regulación puede contribuir a la tarea del regulador o el sistema político frente a los potenciales pedidos de los empresarios, permitiendo a los reguladores conseguir una mayor independencia de los regulados en la toma decisiones.
Uruguay es un país relativamente pequeño donde “nos conocemos todos”, que cuenta con mercados generalmente concentrados y donde los empresarios son cercanos al sistema político. Las relaciones de amistad entre regulados y reguladores no son de por sí prueba de un comportamiento lesivo para los intereses del país. Sin embargo, este contexto de cercanías impone la necesidad de una mayor vigilancia sobre la situación de la competencia en los mercados y de estudios más rigurosos para la regulación de los mercados.
[1] Las empresas (ya sean éstas capitalistas, de propiedad del Estado o cooperativas) compiten en mercados para proveer productos y servicios a los consumidores. Cuando una empresa realiza una práctica anticompetitiva (lo que se conoce como un abuso de posición dominante) puede lograr poder de mercado, y esto le permite subir los precios por encima de los costos y de una ganancia razonable. Las prácticas anticompetitivas de las empresas son muy variadas y la defensa de la competencia tiene como foco estudiar los impactos de estas prácticas para regular los mercados de tal forma que éstos favorezcan a los consumidores. Así, la defensa de la competencia tiene efectos sobre el bienestar de los consumidores y los beneficios de las empresas, y de esta forma, sobre el poder económico y la distribución del ingreso.
[2] Los datos que proporciona la URSEC en sus informes semestrales muestran que la cuota de mercado de DirecTV en todo el país pasó de 4% en 2009 a 21% en 2014. En otras palabras, la cantidad de abonados de DirecTV se multiplicó aproximadamente por 8 cuando el total de abonados en el país a todas las empresas se multiplico apenas por 1,5. El crecimiento de DirecTV no es menos sorprendente en el mercado de Montevideo. La cuota de mercado de DirecTV pasó de 5% a 16% entre diciembre 2011 y junio 2014 (la cantidad de abonados se multiplicó por 3.6) cuando la cantidad total de clientes se multiplicó solo por 1.2.
[3] Así, aunque muchas veces mal entendida en el debate público, la defensa de la competencia en sí mismo no cuestiona per se la existencia de una única empresa privada en un mercado, sea esta pública o privada. De igual forma, la defensa de competencia no cuestiona per se la existencia de políticas industriales de carácter vertical (aquellas que tienen como objetivo sectores o empresas particulares de la economía) cuando estas son efectivas para conseguir ganancias dinámicas en la productividad de las empresas. La defensa de la competencia busca que en la interacción dinámica entre empresas y consumidores en los mercados, las empresas no abusen de su posición dominante perjudicando a los consumidores y debilitando la innovación.
[4] Si bien existen antecedentes internacionales de este tipo de regulación con porcentajes, actualmente el enfoque beneficiado es justamente el de la Ley de Competencia en el cual lo que se controla es el abuso de la posición dominante y no la concentración en sí.
[5] Más aun, esta propuesta puede generar problemas a Uruguay. Mujica le reconoció a Joel Rosemberg en la entrevistaque éste le realizara que la regulación pensada por De Feo para limitar a DirecTV puede traer problemas a Uruguay ya que “estamos sujetos también a cuestiones internacionales, que nos pueden complicar la vida; y creo que tenemos que ponernos cierta cuota para dejar trabajar, pero no tanto, porque sino te me quedás con todo.” Las cuestiones internacionales a las que se refiere Mujica seguramente sean las acciones legales que DirecTV está realizando apelando al Tratado de Inversiones con Estados Unidos.
[6] Sin ir más lejos, este martes 7 de abril La Diaria publicó un artículo de Ricardo Scagliola en el cual brinda otro ejemplo aplicado al mercado de medicamentos.
[7] Un ejemplo exitoso de políticas basadas en evidencia es el caso de la colaboración entre la Universidad de la República y el MIDES para el diseño y la evaluación del PANES. Esta experiencia se encuentra sistematizada en esta publicación.
Fuente: razonesypersonas.com